论查封违法建设现场程序

　　摘要：《行政强制法》是一部程序法，与《城乡规划法》实体法一起，对加强城乡规划管理，保障和监督行政机关依法履行职责，查处违法建设，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到重要作用。
　　关键词：违法建设；行政；强制查封
　　一、查封施工现场依据
　　（1）实体法和程序法关系。实体法规定行政主体职权，比如2008年1月1日起施行的《城乡规划法》赋予政府、规划、城管执法查处违法建设的职权。程序法规定行政主体行使职权的方式、步骤、时限，规定行政相对人（违法建设当事人）权利救济（陈述申辩、复议、诉讼），比如2012年1月1日起施行的《行政强制法》，保障和监督行政主体依法履责，保护行政相对人合法权益。实体法和程序法相辅相成，共同维护城乡规划建设秩序。
　　（2）实体法依据。《城乡规划法》第四十条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。《城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《城乡规划法》第六十八条，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
　　《城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条是递进关系，即第四十条是当事人进行工程建设应该办理规划许可，第六十四条是不办理的责令停工、拆除，第六十八条是不停工、不拆除的，查封施工现场、强制拆除。
　　（3）程序法依据。《行政强制法》第二条行政强制措施，主要是指在进行行政管理中，行政机关为了防止违法行为、避免危害发生、防止证据被损毁、控制危险扩大，对公民的人身自由依照法律进行暂时性的限制，或对公民、法人、其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》第九条，行政强制措施的种类（二）查封场所、设施或者财物。
　　二、查封施工现场步骤
　　（1）违法建设认定。按照2015年12月24日《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，推进综合执法，城管执法行使住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，即违法建设案件的立案、调查取证等由城管执法部门负责。实际工作中各地早在2015年12月24日前几年或前十几年，就由城管执法实施集中处罚，但违法建设认定属专业技术领域，各地实际操作中，案件查处一般采取城管执法向规划部门申请认定，最终规划部门对违法建设进行认定并函告城管执法部门。
　　（2）责令停止违法建设。根据违法建设认定，城管执法下达《责令停止违法建设通知》（有的地区由规划部门下达或与城管执法联合下达，文书名称有的为责令改正通知书，但内容均为停止违法建设行为），并跟踪相对人是否实际停工，包括现场勘查、拍照等。
　　（3）向本级人民政府报告。城管执法或规划部门发现行政相对人并未停工，或时停时干或抢建偷干等，应根据采集的证据材料，及时向本级人民政府报告，由本级人民政府审核决定是否查封施工现场。实际工作中，经常出现下达停工通知后没有继续跟踪，致使违法建设监管流于形式，待建成后处理难度加大；也有的怕给政府添麻烦而直接查封施工现场，导致实体和程序违法。
　　《行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：实施前须向行政机关负责人报告并经批准，这一规定一般指扣押物品。另外《行政处罚法》第三十七条行政机关在收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。以上2种情况均为本机关负责人批准即可，但《城乡规划法》第六十八条明确规定，县级以上地方人民政府才可以决定查封施工现场，这也是考虑查封施工现场事关相对人重大利益，法律采取谨慎原则。
　　（4）本级人民政府审核决定。为及时制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，对城管执法或规划部门上报的查封施工现场申请，本级人民政府应及时审核决定查封。
　　（5）查封施工现场。这是主要环节。人民政府决定查封后，依据《行政强制法》第二十四条，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，县（区）政府制作查封决定书和清单。实际操作中，视违法建設案件情况（面积、规模、复杂程度及当地影响），政府主要或主管领导亲自带队，城管执法、规划等职能部门参加；也可以县（区）政府责成城管执法、规划等职能部门查封。
　　依据《行政强制法》第十八条，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）出示执法身份证件；（三）由两名以上行政执法人员实施；（四）听取当事人的陈述和申辩；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的依据、理由以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）通知当事人到场；（七）对现场笔录进行制作；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。在进行具体查封中，通知当事人到场、告知当事人查封理由依据、听取当事人陈述和申辩、查封笔录当事人签字等为主要环节。
　　根据《住房城乡建设部关于印发推行执法全过程记录制度试点实施方案的通知》，查封现场应全程记录（笔录、音像记录），做到全过程留痕、可回溯管理和制约。根据《住房城乡建设部关于严格规范城市管理执法行为严肃执法纪律的通知》，尊重执法对象，多沟通，善说服，坚决杜绝任性和违规执法，避免暴力冲突。