高校预算绩效管理评价指标体系研究

　　【摘要】近年来，财政资金的使用效益受到了越来越广泛的关注，其中，教育经费的投入及产出效果更是社会各界关注的重点。随着新《预算法》的实施，预算绩效管理工作全面推进。文章在对当前高校预算绩效管理现状进行剖析的基础上，针对存在的主要问题，采用关键绩效指标法（KPI），建立起系统的、战略性及可操作性较强的预算绩效评价指标体系，并提出对该体系应用的意见和建议，对加强高校预算绩效管理工作及预算绩效评价指标体系的设计具有一定的参考及借鉴意义。
　　【关键词】高校预算绩效管理；绩效评价；指标体系设计；评价结果应用
　　【中图分类号】F810【文献标识码】A【文章编号】10025812（2019）12009203
　　随着国家对高等院校教育经费投入规模的不断加大，经费的使用效益受到了越来越多的关注。如何对经费的使用效益进行评价，已成为高校预算绩效管理的主要任务和重点环节。因此，探索建立科学、全面的预算绩效评价指标体系是高等院校实现预算绩效管理评价的关键，对于提高高校预算资金使用效益具有重要意义。
　　一、高校预算绩效管理现状及绩效评价面临的主要问题
　　（一）我国高校预算绩效评价尚处于起步阶段
　　预算绩效评价是预算绩效管理的核心环节。《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）中对预算绩效管理做出如下定义：政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果〔1〕。2013年，财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号），为绩效评价工作提供了具有共性的、參考性的框架模式〔2〕。
　　2015年新《预算法》首次融入绩效管理理念，并强调了实施预算绩效管理的重要性。在高校预算绩效评价方面，《教育部关于2015年预算绩效评价工作的通知》（教材司函〔2016〕12号）要求将中央高校改善基本办学条件专项和高校发展长效机制补助经费纳入了部门预算绩效评价项目。2017年初，教育部印发《关于开展项目支出绩效自评工作的通知》（教财司函〔2017〕10号），要求将各单位所有项目开展绩效自评，确保自评覆盖率达到100〔3〕。
　　由此可以看出，我国高校项目支出预算绩效评价于近年来才全面展开，而基本支出预算目前尚未开展绩效评价工作。
　　（二）高校预算绩效管理评价指标体系尚待完善
　　经过预算绩效管理工作几年的探索与实践，在财政部相关文件指导下，教育部已研究和设计了高等学校项目绩效评价的初步指标体系。但当前指导文件中评价指标的设置还比较粗放，三级指标设置不够细化；各项评价指标权重的确定与计分尚缺乏科学的依据和方法。在项目预算执行过程中，预算执行仅用单纯的数字和比率表示，未开展系统性绩效评价，因此，高校预算绩效管理评价指标体系还有待完善。
　　（三）高校预算绩效评价结果的应用和问责机制尚不完善
　　在预算管理方面，重分配、轻管理，重支出、轻绩效的现象仍普遍存在。在预算编制过程，往往投入较多的关注，而预算一经确定，经费的执行效果往往缺乏关注和考量。此外，预算绩效的评价结果与下一年度预算安排还未做到有机结合，评价结果的公开程度和应用效果不佳〔4〕。学校普遍尚未建立预算绩效问责与激励制度，绩效评价对于优化、促进预算管理的作用尚未得到充分体现。
　　二、高校预算绩效管理评价指标体系的构建目标与具体原则
　　（一）高校预算绩效管理评价指标体系的构建目标
　　评价活动就是要用有限的评价因子或评价项目，去刻画具有无限多样性的事物。在绩效考核过程中，可以测定和评估被考核对象各个方面或各个要素的评价因子或评价项目就是绩效考核指标〔5〕。
　　高校预算是一所高校整体战略的反映，规定着高校此时间范围内建设活动的方向与范围。绩效评价指标是高校预算绩效目标的细化和量化描述，绩效评价指标体系的设计是否科学、规范，直接影响到预算绩效管理的效果。因此，高校预算管理绩效评价指标体系构建的核心目标就是要通过对系列指标的设计与应用完成高校预算绩效评价管理任务，从而优化高校资源配置，杜绝花大钱办小事的现象，提高高校财务科学化、精细化管理水平，促进高校建设目标的完成。
　　（二）构建高校预算管理绩效评价指标体系的具体原则
　　1。战略性原则。绩效评价指标体系的建立是为预算绩效管理而服务。高校预算绩效评价指标体系的设计与应用应能较好完成高校预算绩效评价管理任务，从而帮助实现高校建设目标。因此，绩效评价指标体系的设计应遵循战略性思想，指标的选取应能突出反映高校建设的重点关注层面，如人才培养、教学研究、科技创新等，指标的设计应对促进学校建设具有真正的价值和意义。
　　2。系统性原则。绩效评价指标的设计应兼顾财务指标和非财务指标的平衡、内部效益与外部效益的平衡、短期效益与长期效益的结合。
　　3。可操作性原则。指标的选取应考虑实现条件的可操作性，各指标能够获得相关的资料或数据从而进行量化，能够根据具体的评价标准得到评价得分。
　　4。可比性原则。可比性原则应遵循同一被评价对象的考核结果能体现出不同时期的差异，不同的被评价对象在同一时期的考核结果能够反映出个体之间的差异〔6〕。
　　三、高校预算绩效管理评价指标体系的设计
　　（一）绩效评价方法的选取关键绩效指标法（KPI）
　　绩效管理评价指标体系是预算绩效评价的重要实施手段。目前，常用的绩效考核方法主要有比较法、等级评估法、目标管理法、平衡计分卡等方法。其中，关键绩效指标法根据重要的经济学理论二八定律进行设定，通常是将定性的战略目标通过自上而下层层分解为具体的、定量的绩效考核指标，以保证单位内所有部门和成员的努力方向与单位目标保持一致〔7〕。该方法将把对绩效的评价简化为对关键指标的评价，既包含财务指标，也包含非财务指标，易于计量和评价。
　　（二）高校预算绩效评价指标体系的设计以A大学为例
　　根据KPI指标体系设计流程，结合高等教育行业特点，拟对A大学进行预算绩效管理评价指标体系的构建。
　　1。A大学基本情况。A大学是教育部直属国家重点大学，办学历史悠久，师资力量雄厚、学科特色鲜明、教育质量和科研水平居于国内一流，每年预算总体收支规模在40亿元左右。
　　2。绩效目标的确定。A大学根据办学宗旨，结合学校教育事业发展规划，制定了十三五期间的核心发展计划，本文将此发展计划作为A大学现阶段预算支出绩效目标，具体为：卓越人才培养、打造世界一流学科、一流教师发展、科研创新能力提升和文化构筑。
　　3。评价指标的设计。在整体支出绩效目标确定后，将对各目标进行分解，设计绩效评价指标。评价指标的设计应遵循前述战略性、系统性、可操作性及可比性原则。以卓越人才培养目标为例，我们采用鱼骨法将该目标分解为学生培养规模、教育教学质量、学生创新创业能力、学生全球视野水平等细分目标。之后采用头脑风暴法对细分后的绩效目标设计出具体的绩效评价指标。将学生培养规模目标分为本科生在校生人数、硕士生在校生人数、博士生在校生人数、高职生在校生人数、留学生在校生人数；将教育教学质量目标分为精品专业数、精品课程数、国家级教学成果奖数、国家级规划教材数、支持教师提升教学能力和教学水平项目数；将学生创新创业能力目标分为创新创业教育课程平台数、创新创业实践平台数、创新创业教育经费投入数、创新创业教育教师数；将学生全球视野水平目标分为新建本科生全英文专业数、新建硕士生全英文专业数、本科生海外访学比例、研究生海外访学比例、新增专业国际认证数。
　　按照以上流程，将A大学其他四项绩效目标也进行具体的目标细分与评价指标设计，从而得到A大学在十三五建设期间预算绩效管理评价指标体系，详见下页表1。
　　将A大学十三五期间建设目标值作为该指标体系的基准数据，从而设计出A大学整体预算绩效管理评价指标体系。本评价指标体系主要用于除基本人员经费、水电气暖物业等学校日常运行所必需的基本运行经费外，各业务部门经费和专项工作经费的安排。
　　各绩效指标的权重设置应结合年度工作任务确定，如在A大学十三五建设前期，着重学科建设，则把学科指标体系下的具体绩效指标的权重提高；十三五建设中期着重师资等其他指标建设，则把师资指标体系下的具体绩效指标权重提高，降低学科等非重点建设目标的绩效指标权重。
　　四、高校预算绩效管理评价指标体系的应用
　　（一）指标及权重不同时期要进行更新修订
　　预算绩效管理评价指标体系的建立为预算执行的绩效评价工作提供了具體途径。由于不同年度学校建设战略目标的不同，预算绩效评价指标体系中的具体绩效指标也会不同〔8〕，或同一绩效指标所占的权重会发生改变，因此，高校要随年度工作主要任务对评价指标体系的指标及权重进行及时的修订和完善。
　　（二）建立预算绩效信息公开制度及奖惩问责机制
　　对于预算绩效评价指标体系的评价结果，可提交有关部门审议后公开，接受公众监督，提高内控管理水平；同时可作为经费管理责任制奖惩激励的基础，对预算绩效完成较好的责任部门给予一定的奖励，如在下年经费安排上给予一定比例的奖励用于该部门更好的建设，也可与部门年度考核结果挂钩；制定绩效问责机制，对预算绩效完成较差部门施以一定惩罚，如扣减一定比例下年预算经费，年度考核不得评优等〔9〕，使预算申报减少盲目要钱、虚报预算等现象。
　　（三）加强预算管理科室建设及人员配备
　　当前，受编制及人员规模约束，高校财务人力资源普遍紧张，预算管理工作科室人员配备普遍较少，一般仅有两到三人，专业人员的缺乏为预算绩效评价工作的开展带来了一定的阻碍。为推进预算绩效评价工作的有效开展，高校应加强预算管理科室建设及人员配备，专人专岗负责，定期进行培训学习，同时开拓视野，对学校各项业务及各类方针政策要有一定的了解，为绩效评价工作打下基础。
　　（四）做好预算绩效评价制度建设
　　制定预算绩效评价制度，严格预算编制流程，做好校内项目库建设。通过预算绩效评价制度的建立，将预算绩效评价结果进行有效、充分的应用，帮助学校实现建设战略目标并促进经费的使用及管理不断优化。
　　五、结语
　　高校预算绩效管理评价指标体系的设计能够为预算绩效评价工作提供具体的途径，对评价结果的有效利用能够约束经费使用部门对资金的管理与使用，从而提高学校资金使用效益和精细化管理水平，优化资金配置，为学校事业的长久发展提供切实保障。J
　　【主要参考文献】
　　〔1〕财政部。关于推进预算绩效管理的指导意见〔Z〕。财预〔2011〕416号。
　　〔2〕财政部。预算绩效评价共性指标体系框架〔Z〕。财预〔2013〕53号。
　　〔3〕教育部。关于开展项目支出绩效自评工作的通知〔Z〕。教财司函〔2017〕10号。
　　〔4〕乔春华。新时代高校财务管理主要矛盾的探讨〔J〕。教育财会研究，20，29（2）。
　　〔5〕崔洁。论绩效考核指标体系设计〔J〕。能源技术经济，2010，22（9）。
　　〔6〕林敏。基于KPI的SPR公司绩效考核体系再设计研究〔D〕。昆明理工大学，2013。
　　〔7〕王枫。基于KPI的高等学校整体支出绩效指标体系设计研究〔J〕。财政监督，2018，（3）。
　　〔8〕黄锦。初探高效预算绩效评价指标体系的构建〔J〕。福州大学学报（哲学社会科学版），2016，（5）。
　　〔9〕高滢。高校财政预算绩效管理体系的构建〔J〕。商业会计，2015，（10）。