关于湘潭槟榔产业立法的调研报告

　　【概述】
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　　【正文】
　　根据市人大常委会领导的安排，10月底，市人大常委会阳建民副主任带队开展了湘潭市槟榔产业立法调研。市人大法制委、监察和司法委、财经委、民侨外委、市司法局、湖南省槟榔协会以及皇爷、伍子醉等有关单位和企业负责人参加了调研座谈会。现将有关调研情况报告如下：
　　一、我市槟榔产业的现状
　　湘潭作为槟榔加工业的发源地，从清朝的手工作坊开始生产制作，经过300多年的不断发展和技术升级，已成为我省槟榔产业规模企业最多、产值较大、企业现代化水平较高的槟榔研发生产地，是湘潭市的知名食品和城市名片。
　　近年来，湘潭槟榔生产逐步迈向现代化，目前全市取得食品生产许可证的食用槟椰生产企业有70家，年纳税近2亿元，其中规模企业6家，5000名员工以上的生产企业2家。从事槟榔生产、销售以及相关联产业的人员达十几万人，产品销往全国31个省、市、自治区，带动相关产业产值超过500亿元。以湘潭县天易示范区和湘潭经开区为代表的食用槟榔产业洼地已基本成形，一个含价值链、企业链、供需链和空间链在内的完整食用棋榔产业链已初具规模。槟榔已成为湘潭市乃至全省食品行业的重要产业，并带动了香精香料、食品包装、广告媒体、物流等一大批相关产业的发展，在促进经济快速发展、解决就业、增加农民收入以及城乡建设等方面都做出了重要贡献。
　　湘潭市委、市政府高度重视食用槟榔产业相关工作，成立了湘潭市食用槟榔产业链、食用槟榔产业联盟及领导小组，制定出台了《关于支持槟榔产业持续健康发展若干政策的意见》（潭政办发（2017）37号文件）以及《湘潭市推进食用槟产业链发展的实施方案》等文件。今年，市政府还专题召开湘潭市规范槟榔产业健康发展座谈会，听取我市10家大型槟榔生产企业以及省槟协会就槟榔产业健康规范发展的意见和建议，进一步坚定了槟榔生产企业在湘潭继续发展的信心。
　　二、当前槟榔产业存在的主要问题
　　随着槟榔产业的壮大，制约行业发展的因素逐步显现，主要有以下几个方面：
　　一是社会各界对槟榔食品安全存在疑虑。槟榔长期以来一直是药用，药用槟榔从目前的研究看其风险是可控的，但食用槟榔历史不长，而且药用槟榔与食用槟榔在生产工艺上有很大差别，而且食用槟榔方式有所不同，同为一种方式的食用槟榔的不同品牌其生产工艺也不尽完全相同，主要体现在干果的质量和加入的食品添加剂品种、数量等。2003年，世卫组织将槟榔定为一级致癌物。2015年，国家卫建委明确将槟榔从国家食品目录中剔除。国家食品药品监督管理总局在2017年公布致癌物清单时，将槟榔果列入一级致癌物。其中，致癌原因被列举出的有两个：第一，槟榔里的化学物质经咀嚼后，形成亚硝基，是明确致癌的化合物。第二，槟榔较硬，咀嚼时易对口腔黏膜造成机械创伤，时间久了可以转化为口腔癌。中央电视台报道的槟榔致癌事件和近几年来陆续发现的多起长期嚼食槟榔患口腔癌、舌癌的病例报道后，海南省、湖南省生产的槟榔产品已引起了国内外的高度关注，加之广大民众对食品安全问题关注度越来越高，湖南生产的槟榔是否安全一直成为有嚼食槟榔习惯者心中的疑问，舆论与消费者给槟榔生产经营者及槟榔的相关行业管理部门带来了较大的压力。由于以上原因，造成市场监管部门对槟榔发放食品生产许可发证以及生产监管陷入了尴尬境地。
　　二是槟榔的生产标准参数落后。政府相关部门轻引导服务、重监督管理，没有对辖区内生产、销售的食用槟榔提出安全监管及科研规划，既没有中长期的科学研究计划，也没有针对目前生产现状采取任何强制性措施，基本处于松散管理状态，任其自身发展，导致食用槟榔没有国家标准，仅有的地方标准沿用的仍是湖南省地方标准食用槟榔（DB431322004），为2004年的标准，部分参数落后于国家强制标准。同时，对于槟榔生产企业的质量管理也没有国家标准，很容易出现系列质量安全事故。
　　三是基础研究和深入研究不够。从现有可查到的科学研究数据看，无论是槟榔生产企业，还是我国的相关科研院所，均缺少系统有针对性的基础性研究数据和科学的证明材料。如对于槟榔干果及其添加剂含有哪些化学成分和元素，哪些成分对人体有益，哪些成分会造成人体损害，等等这些基础研究还没有详实可靠的数据。如何消除槟榔纤维对口腔和牙齿造成的危害，减少添加剂对人体的破坏等深入研究也非常缺乏。目前全国各大专院校的食品类中也没有开设槟榔专业。
　　四是欠缺技术上的合作交流。长期以来，槟榔行业重内部企业交流，轻与高校与科研院所和其它机构的合作，尤其是与食品加工类的专业团队和高校院校以及科研院所的联系。导致槟榔没有进行基础研究，没有权威性的数据。当前槟榔企业虽然从传统的小作坊过渡到大规模的机械化生产，但只是质量和规模的提升，对槟榔本身的口感以及创新技术的开发还不够。虽然食用槟榔加工业已经初具规模，尤其是近十年来出现快速发展，但在槟榔的有效成分提取及系列深加工产品研究、开发方面十分滞后，不能充分发挥槟榔的增值效应，难以深化槟榔产业的深加工附加值，严重制约了槟榔产业的健康、持续发展。
　　五是宣传引导力度不够。对槟榔的悠久历史、深厚的文化底蕴、槟榔中所含营养物质、有效成分、生理功效、咀嚼槟榔与人体健康的关系等方面的资料收集不齐，没有通过主流渠道向社会正确介绍槟榔，致使社会上对槟榔的利弊认识不到位，有的对嚼食槟榔存有质疑，有的又过度嚼食槟榔，甚至有少数媒体将一些未经过严格论证的观点广泛传播，使不少人无法正确认识槟榔。同时，虽然现在槟榔企业的生产状况、卫生条件已经达工业化规模、接近医药生产的标准，但是社会的观念仍停留在槟榔还是小作坊式，脏乱差的印象。导致社会和政府各级部门对槟榔行业的整体印象较差。
　　三、加强槟榔产业的建议及立法分析
　　由于槟榔产业是湘潭的特色和支柱，对经济发展和就业起着重要的作用，亟待引起各级政府及相关职能部门的重视与关注。
　　第一，加强基础研究和深加工。一方面，要组织专门的人员，增加槟榔的安全质量风险基础性研究投入，尽快设立槟榔安全风险研究专项资金，开展有关槟榔质量安全风险的基础性研究，如：开展湖南槟榔加工工艺的科学性研究、食用槟榔中危害因子的寻证研究、探究其引起口腔黏膜纤维化病变的相关危害因子，并进行相关消减技术研究、槟榔与口腔健康的研究等研究课题，以数据论证槟榔产业存在与发展的必要性，并结合湖南槟榔产业发展现状及质量安全风险问题，形成槟榔质量安全的数据库与风险控制的对策。与权威机构共同研究，精确研究化学成分，深入分析槟榔对人体健康的利和弊，并拿出法定的依据。另一方面，要制定产业发展规划，组织科研人员通过槟榔果实的加工开发其它的新型产品，支持槟榔生产企业加大槟榔综合利用和深加工研发力度，保障槟榔产业的绿色健康发展，使槟榔产品更科学、更卫生、更安全，积极开拓槟榔食品的高端消费市场，提高槟榔产业的附加值，开发药品、保健品、美容品和日用品等，扩大工业效益，延长产业链，丰富槟榔饮食文化内涵，提升行业竞争力。
　　第二，增强技术创新力量。由政府或协会牵头，组成一个技术团队，搭建跨学科的科研平台，对槟榔专门进行研究，使槟榔朝着更健康、更好的产品质量发展。政府相关部门要扶持槟榔的科研项目，对企业申报的槟榔科研项目给予一定的经费支持。要迅速和一些食品专业的大专院校和院所进行合作，通过他们的科研平台使槟榔研究的课题上升为国家课题，让研究出来的成果成为法定成果。
　　第三，建立完善的槟榔产品标准。针对目前槟榔从食品目录里面被剔除的情况，要迅速向省有关部门申请研究地方性槟榔产品的标准，同时要由政府牵头，更加全面的分析、掌握和论证槟榔食品的安全风险。要提早谋划，从经济发展、企业转型、社会稳定等方面进行安全风险评估、科学的分析和研判。企业也要迅速开展流行病学的调查和生理生化实验分析，积极发挥应有的作用。同时，严把槟榔生产准入关，对不符合生产条件的坚决整改，甚至取缔，特别是加强对小作坊的监管，防止其产生质量安全问题给整个行业带来风险。建立从原料、生产、产品和流通的追溯机制。提高槟榔企业的质量责任意识和管理水平，规范生产和加工。充分发挥协会作用，规范协调生产企业行为，鼓励企业建立稳定的原料基地，杜绝企业在原料采购中互相拆台、哄抬价格等无序行为。
　　第四，加强宣传引导。通过各种媒体向公众普及相关知识，特别是国内外槟榔差异、食用加工方法不同等方面，抵制一些不健康的信息，使社会客观公正认识和对待槟榔。2016年槟榔习俗被列入湖南省第四批非物质文化遗产名录。加大槟榔文化的宣传力度，挖掘几百年槟榔的深层次的文化内涵，进一步开发、提升槟榔文化。加大对槟榔生产企业的宣传。湘潭槟榔加工企业的自动化、规模化和技术水平比较高，适时可以组织相关媒体开展槟榔企业行活动，使公众和媒体了解湘潭槟榔现代化的加工过程和严格的质量管理，消除公众误解和担心，为产业发展营造宽松环境。
　　第五，树立信心，继续开拓市场。目前，国家和省级层面都有支持槟榔产业健康发展的文件和会议。在《国家生态文明试验区（海南）实施方案》中提出：实施农产品加工业提升行动，支持槟榔、咖啡、南药、茶叶等就地加工转化增值，完善现代化仓储、物流、电子商务服务体系。在近期省市场监督管理局召开的一次会议上，也强调要切实增强做好食品安全工作的责任感和紧迫感，参照食品、严于食品来规范槟榔制品管理，提出要明确其特殊产品地位，建立相应的监管机制，确保槟榔制品质量安全，促进产业健康有序发展。政府及相关部门要组织专门力量对槟榔产业的发展进行研究，积极对接国、省有关部门，在条件成熟时争取申报国家卫健部门将槟榔批准为药食同源品种。食品药品监督管理部门要加大对槟榔生产企业的生产监督和上市产品的质量监督；督促槟榔行业协会要加强行业自律，并尽快收集有关科学数据，卫健部门要根据基础研究的情况指导槟榔行业协会开展工作。协会和企业要规范自己行为，开展深层次的研究，找到破解未进入食品目录的一些办法和措施。
　　因《食品安全法》等上位法的规定，市人大常委会法工委认为，作为设区的市对槟榔产业的立法存在障碍。目前，在湖南省槟榔协会多方努力下，湖南省市场监管局正在制定《湖南省食用槟榔产业管理办法》，拟向省司法厅提请列入2021年政府立法计划。我们将积极开展调研，组织立法论证，做好基础工作，为早日出台这个政府规章贡献力量。