建立健全公共部门预算决策咨询机制的探讨

　　摘要：公共部门预算的核心问题是其决策问题，主要解决有限经费资源在众多需求间的配置问题。如何有效提高公共部门预算决策水平？一个非常重要途径就是构建科学合理的咨询机制。本文探讨了公共部门预算决策咨询机制面临的发展障碍、构建的主要原则以及具体对策。
　　关键词：公共部门；预算；决策咨询
　　一、构建公共預算决策咨询机制的主要障碍
　　（一）决策主体实施咨询的意愿不够强
　　有的预算部门对组织实施咨询活动不积极、不主动，勉强组织实施的预算决策咨询活动也往往是在首长、上级部门的督促和要求下或者公众的积极呼吁下实施的，或者属于在特殊事件刺激下的应激性行为。
　　（二）决策主体选择咨询方的空间不够大
　　目前主要局限于公共部门科研院所、专家、业务骨干及为数不多的公众。根据社科院智库研究所统计，我国目前有各类咨询公司3万多家，但其中仅有5左右真正提供咨询服务，不到5在行业中被认可为名牌。
　　（三）决策咨询质量难以保证
　　从全国公共部门已开展的预算决策咨询活动来看，质量水平参差不齐，也就是说决策咨询质量难以保证，即咨询活动不能取得高质量的咨询意见或者咨询意见难以落地见效。
　　（四）决策咨询成本与效益难以管控
　　咨询是有成本的，当咨询结果没有被采纳时，由于咨询是定制化服务难以退货，咨询费用便全部转化为沉没成本，此外还存在知识转移过程中的隐性知识转移成本以及由于信息不对称带来的代理成本；咨询效益具有不确定性，在不同的决策部门环境下对咨询结果的使用能力是不同的，公共部门自身的知识累积也会干扰对咨询效用的评价，并且无形的效益难以评估，咨询介入的作用也难以剥离。
　　二、建立健全公共部门预算决策咨询机制的基本理念与主要原则
　　（一）树立开放决策、民主决策、透明决策、辅助决策的基本理念
　　开放决策是指公共部门预算决策者要具备主动接受外来知识、信息、技能的思想认识。民主决策是指公共部门预算决策主体在思想上不排斥、认可公众对预算决策的参与。透明决策是指预算决策者要具备敢于公开决策过程与结果等相关信息的理念。辅助决策。是指决策主体一方面必须树立起借力于咨询机制的理念，另一方也必须澄清让位于咨询机制的理念。
　　（二）遵循权责对等清晰、程序方法规范、分类分层设计、结果运用科学等主要原则
　　1、权责对等清晰。对公共部门预算决策主体、咨询方的权利、责任进行科学合理划分界定。所谓科学合理起码有两个标准：一是从实质上讲，权、责必须对等。二是从形式上讲，权、责必须清晰。
　　2、程序方法规范即公共部门预算决策咨询的程序方法应该逐步走向规范，而不能是经验型的、自由裁量型的。
　　3、分类分层设计。不同类别、不同层次的公共部门预算决策咨询活动，有不同的目的要求，应该总结特点规律，遵循共性把握总体要求，区别对待，分类分层设计公共部门预算决策咨询机制。
　　4、结果运用科学。构建公共部门预算决策咨询机制，应该区分不同情况，科学合理地规范对咨询结果的运用。
　　三、建立健全公共部门预算决策咨询机制的对策措施
　　（一）不断提高公共部门预算决策主体的能力素质
　　需要采取理论学习与干中学相结合的方式。公共部门预算决策主体应重点提高以下能力素质：对咨询合理信任的观念、判断咨询与否的能力、表达咨询需求的能力、选择咨询方的能力、与咨询方沟通的能力。
　　（二）有效培育品质优良的咨询方队伍。
　　1。加强专家队伍的建设。目前的公共部门预算评审专家采取专家库的管理办法，总体讲是比较科学的。但在专家队伍的建设上，还应该突出两点：一是专家库要进一步强化动态开放管理。二是加强对专家的培训。
　　2。引导广大公众参与预算决策咨询。首先，要界定公众参与预算决策咨询领域和层次。其次，要吸公众参与预算决策咨询兴趣，以图文并茂的方式来说明预算决策事项。最后，要提高公众参与预算决策咨询的素养。
　　3。构建公共部门新型智库。立足现有的科研院所，整合资源，统一规划，构建与公共部门变革相匹配的新型智库。在智库功能设计方面可以有所拓展，即智库承担预算决策咨询、预算决策宣传与解疑、预算决策数据搜集与查询、预算决策活动展示与经验分享及外军预算决策研究等功能。
　　（三）保障预算决策咨询的质量
　　一是保障的咨询方独立性。要建立专家回避制度，防止行政干预，评价专家咨询能力要有科学合理的标准。二是保障咨询结果的合理使用。对于参考使用咨询结果的情况，要明确规定决定参考使用咨询结果的方式方法对咨询结果是否采纳及其理由，在必要的情况必须予以反馈。预算方案上报审批阶段，必须随预算方案一并上报预算决策咨询结果及是否采纳等情况。
　　（四）强化对预算决策咨询方的激励约束措施
　　在激励措施方面：一是对因咨询活动而产生的一些智力成果，涉及产权问题时，在遵循有关法规制度的同时，向咨询方予以倾斜。二是通过行政方式给予服务质量较高的咨询方予以认可。三是对有资质咨询方的研究活动提供信息、调研活动等方面的支持。
　　在约束措施方面：一是对咨询服务质量不合格的，按照事先约定或合同约定给予相应惩罚，并采取修改、补充、返工咨询方案等救济措施。二是对由于咨询服务质量问题导致预算决策失误造成损失的，依据合同约定或民法通则，按照过错责任原则进行责任认定，以行业规范来衡量过错程度，强制咨询方负责损失赔偿；三是对存在弄虚作假，尤其是与供货商有共谋行为的咨询方，应给予严厉惩罚。
　　参考文献：
　　〔1〕夏纪军著。公平与集体行动的逻辑〔M〕。上海：格致出版社，2013年1月第一版：8487。
　　〔2〕马骏，等著。公共预算：比较研究〔M〕。北京：中央编译出版社，2011年3月第一版：643675。
　　〔3〕苟燕楠，董静著。公共预算决策现代观点〔M〕。北京：中国财政经济出版社，2004年1月第一版：8792。
　　〔4〕李一花。美国地方政府参与式预算研究述评〔J〕。财经论丛，2013年第2期。