乡镇政府职能转变探析

　　一、乡镇机构与职能现状
　　河南省2005年乡镇机构改革核定，特大乡镇行政编制配备不突破37名，一类乡镇不突破33名，二类乡镇不突破22名，乡镇党政机构统一设置党政办公室，挂社会综合治理办公室牌子，社会事务办公室，挂计划生育办公室牌子和经济发展办公室牌子，不允许单独设立其它机构或增挂其它牌子，不设专门的执法机构和队伍。乡镇统一设置6个事业单位，财政全额供给编制45名。即：农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育服务中心、劳动保障中心、财税所。
　　乡镇统一履行促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定、加强基层政权建设的职能，重点是立足于促进经济发展，切实转变经济管理方式，把工作重点从直接办企业、抓生产经营等具体事务，转到提供政策服务以及营造发展环境上来。引导农业结构调整，引领农村富余劳动力转移，促进农民增收，引导和促进农民专业合作经济组织发展，提高农民进入市场的组织化程度。乡镇不得包办企事业投资决策，不得代替企业招商引资，不得直接干预企业、农民的生产经营活动，党政干部不得在企业兼职。在做好经济工作的同时，努力提高社会管理和公共服务水平。宣传、落实好党和国家的法律政策，按照依法行政的原则，加强社会治安综合治理，及时化解农村社会矛盾，切实维护农民合法权益，确保社会稳定。抓好农田水利基本建设，改善农村公共生活设施，继续做好计划生育、民政、文教、卫生工作。根据经济社会发展水平，因地制宜，量力而行，确定符合本地实际的工作重点。
　　二、乡镇履行职能中存在的问题
　　一是乡镇政府的职能不完善。乡镇作为最基层的一级政府，年初都要与上级政府签订完成各项工作的指标和责任状，年底上级各部门都要对乡镇的各项工作进行考核验收。现实是，公安、工商、质监、税务、土地、环保等权力在上面，而税收任务的完成责任是乡镇的，社会治安综合治理、环保、计生等一票否决的是乡镇政府；以块管理的征收养老、医疗保险、发放粮补等部门掌管着资金划拨和人事权力，乡镇干活却没有资金保障；涉及民生的修桥、补路、打井等群众关心的问题，乡镇政府没有财力去解决；新农村建设中的征地、拆迁等社会管理事务的完成，没有政策支持。权力在县里，钱在部门里，责任在乡镇里的现象普遍存在。所以，乡镇政府职能的不健全，严重制约着乡镇政府的职能履行，导致办事效率不高和推诿扯皮的现象发生。
　　二是乡镇政府的职能动态调整不及时。乡镇机构改革时，除了乡镇的编制数核定不同外，其职能都是一样的。现实工作中，因乡镇的经济发展不平衡，其现有职能是不能全部涵盖的。如经济发达镇，工矿企业比较发达、旅游资源丰富的乡镇等等，这些不同情况，应该根据现实工作情况对其职能进行动态调整，不能对乡镇职能永远一刀切。再比如，由于对县乡工作职能的划分和界定不明确，在实际工作中已严重制约了乡镇职能的履行和工作的开展，职能越位、错位、缺位，加重了乡镇政府的工作负担，不利于行政效能的提高。这些情况也都应该及时对乡镇职能进行整合，不必非要等到机构改革时才去调整和解决。
　　三是缺乏执法的主体资格。当前，我国的法律法规及地方性法规规定的管理职能，大部分只落实到县级以上人民政府及职能部门，乡镇的行政执法权、处罚权缺失，有责无权。不干失职、干了违法，是乡镇政府在实际工作中普遍面临的一个问题。乡镇执法主要涉及三个方面：公共安全管理，涉及安全生产、道路安全、农业和机械安全、消防安全等；人口资源环境监管，涉及城镇管理、市政、国土、民政、环境保护等；农村市场管理，包括产品质量、食品、医疗、农资等。以上各执法项目除按照《城乡规划法》规定，乡镇政府具有执法权、乡镇政府受人口与计生委委托征收社会抚养费外，其他项目乡镇均没有执法权。比如对耕地取土问题，乡镇只能阻止，无法处罚；比如消防，乡镇只管救火和日常检查而没有处罚权。在乡镇形成看得见的管不了，管得了的看不见的状况。现实工作中，乡镇政府即使及时发现违法现象，也只能劝阻，轻的不了了之，严重违法行为，只有联系有执法权的单位处理，可等执法人员到了，违法人员早已不知去向。
　　四是机构设置不灵活。目前，河南省乡镇机构设置都是2005年乡镇机构改革时，针对乡镇农业和农村的职能需要统一设置的，当时不论乡镇大小，各类产业发展如何，统一设置为三个办公室、五个中心、一个所。10年来，乡镇发展各具特色，经济社会变化差距拉大，承担的社会管理和服务的任务也相差较大，而机构编制仍维持着10年前统一设置的格局，这种状况，已滞后于乡镇经济社会的变化，也不适应当前乡镇经济社会发展形势的需要。
　　三、乡镇职能转变的思考与建议
　　乡镇是我国政权建设的基础，工作的重心，创新的源头。乡镇政府的职能转变应当与乡镇经济社会发展的实际相适应，与党中央国务院关于农村工作的各项政策同步协调发展，乡镇的机构改革应当实行分类指导，坚决破除体制机制弊端，全面推进乡镇体制机制创新。
　　（一）深化乡镇管理职能。要通过乡镇政府职能的转变，理顺上级政府与乡镇的职责关系，完善公共服务等一系列政策措施，使乡镇政府的科学化决策水平进一步提高。要根据乡镇管理的特点，增强乡镇政府在行政执法上的职能，提高对本区域经济社会事务统筹协调的能力，提高公共服务和社会治安的综合治理能力；使乡镇政府切实承担起加强社会管理、促进经济发展、巩固基层政权、提供公共服务等职能；要承担起城乡一体化中新农村建设的人口产业集聚、功能集成、要素集约的服务作用，搞好发展规划，推动产业转型升级，激发社会创新活力这些新的职能。
　　（二）科学设置乡镇机构。乡镇机构要在现行标准的基础上按照精简、统一、效能的原则结合乡镇实际设置，在管理上要坚持因地制宜，科学配置，动态管理。对于不同类型的乡镇机构设置，经济发达乡镇，可依照中央编办明确的经济发达镇试点的做法设置行政和事业机构，比如特设园区管理办公室等；一般乡镇的机构，可根据乡镇职能的转变，对行政机构和事业机构，按照乡镇工作的性质和特点，以有利于乡镇开展工作为侧重点，试行大办制和大中心制，此类乡镇机构设置可相对一致，比如特设畜牧养殖服务中心等；城市（县）周边的乡镇，行政和事业机构设置要突出城市社区服务和公共管理的职能，比如特设文化旅游服务中心等。三个类型乡镇的编制数额，可在现有基础上进行相应调整。
　　（三）创新体制，对乡镇职能实行差异性管理。乡镇的职能要按照责权一致，分类指导的原则赋予，按照国家的法律政策对乡镇从主体功能上进行明确定位，赋予不同类别乡镇什么样的职责，就给予其什么样的权限，令其承担相应的责任。上级政府也要按照职能转变的要求，给予不同类别乡镇充分的履行职能所需的管理权和执法权。按照中央编办明确的经济发达镇试点的做法，扩大经济发达乡镇管理权限，赋予经济发达乡镇规划建设、产业发展、环境保护、社会治安、城镇综合管理等133项管理权限，法律法规规定应由县级政府行使的权限，采取委托、授权等方式赋予经济发达乡镇；法律法规规定必须由县以上行政机关行使的权限，采取简化程序、减少环节、限时办结等措施，提高工作效率，为经济发达乡镇提供便利。作者单位：开封市编办E：LDQ
　　关键词：乡镇机构改革职能转变