关于县与市的区别及县级市发展模式研究以河南省直管巩义市为例

　　县和市的区别，简单说就是县制与市制的区别。县是中国出现最早，一直持续至今的一般地域型建制单位。市在中国古代早已有之，但作为地方行政建制单位的市，则是中国近代的产物，据城镇规划君何方洪了解，广州市是我国第一个建制市，汕头市是全国第二个建制市。改革开放以来，我国许多建制县为适应经济社会发展的需要，陆续改为县级市，为城乡一体化发展作出重大贡献。
　　一、县和市的区别
　　（一）县制与市制
　　县作为地方单位名称，最早出现于春秋初期，县的设立是中国有独立机构地方政治的开始。县制是指县的行政制度，包括县在国家行政区划体系的层级与县级政府的行政组织与制度。自秦推行郡县制以来的2000多年里，县一直作为我国基层政区单元，随着国家疆域的变迁和政权的更迭，社会经济的发展、人口的增加，我国行政区划体制也多有变化，但作为基层政区的县无论在体制上还是数量上都保持了相对的稳定，边界较少变动，县体制成为历朝历代施行统治的基本政治和行政平台。
　　晚清末年，在强大的革命浪潮压力下，清政府于1909年颁布了《城镇乡地方自治章程》，第一次在我国提出城乡分治，对我国近代市制产生了极其重要的影响。1911年，辛亥革命后江苏省临时省议会议决通过并实施《江苏暂行市乡制》，在我国第一次提出了市制的概念。1921年，广州政府和北洋政府先后颁布《广州市暂行条例》和《市自治制》，标志着我国全国性的市制正式诞生。
　　1928年，南京国民政府颁布了《特别市组织法》和《普通市组织法》。这两个行政法规在全国范围内得到实施，从而确定了中国的市制。中国市制的发展主要在新中国成立后。1947年，国民党政府在大陆共设市60个；2013年末我国有直辖市4个、地级市286个、县级市368个，设市658个。截至2022年6月5日，我国建制市共有690个，其中直辖市4个、地级市293个、县级市393个。
　　（二）市比县担负更多的管理任务
　　我国当代市制由多层次的行政区划建制构成，从法律上划分为直辖市、省辖设区的市、不设区的市及自治州辖市三个层次。从行政等级划分为省级市、副省级市、地级市和县级市四个等级。现在人们还在研讨镇级市，用以推进新型城镇化。当代中国市制兼具城市管理和区域管理的双重性，市既有自己的直属地盘市区，又管辖下级政区。我国建制市的设立一般是从县域析出，上世纪80年代以前设立的各类城市中的绝大多数都是由此而来。
　　从1958年开始，我国市制发生了很大的转变，传统城市型行政区建制开始向城市型与地域型相结合模式发展，直辖市和一些较大的市开始大范围实行市管县体制，市政权除直接管理城区外，还通过所辖县管理广大农村地区。此后，市管县体制越来越多，从80年代开始逐步全面推行。
　　根据法律规定，县级市不设区，也不辖乡镇，所以县级市按照法律要求应该是传统的城区型行政区划建制。但实际上，在直辖市、地级市通过市管县体制改变传统市制特征的同时，县级市也通过改革设市模式实行了市制由城区型向城市型与地域型相结合的转变。市制的双重职能特征决定了市政权比县政权要担负更多的管理任务。比如地级市一般来说既要直接管理市区经济社会事务，又要管理所辖县的工作，而县对县域的管理是通过下级乡镇来实现的。
　　（三）县与市经济社会管理各有侧重
　　县在本质上是与中国社会的农业性质联系在一起的。新中国成立以后，我国实行二元的城乡分治制度，县主要管理农村地区经济、政治、社会发展。在目前，尽管已经引入了市场经济，但长期积累的农业落后状态决定了农村社会的现代化发展仍然是长期、缓慢的，因此对城乡分治条件下农民和农村的管理仍然是县一级国家政权的主要任务之一。县政府工作重点是农业，主要是三农问题，上级政府在考核市和县时，二者的侧重点有所不同，考核市主要在城市建设方面，考核县主要在农业方面。
　　县级市总体上说是规模较小的城市，其基本内涵是不设区的市。不设区的市的原型是少数历史悠久的、具有明显地域特色的小型商品经济中心，这类城市基本上是由纯粹的城镇构成的，具有相对发达的城市经济和城市文化。县级市的另外一种类型是近些年来通过撤县建市设置的县级市，即在县的基础和辖地范围内，将县改建为市。由于很多县的经济和社会发展并没有达到整个县域全部城市化的程度，因此改建后的市仍然管辖原有的农村地区，只不过相应扩展了城市政府的部分机构和功能。
　　（四）县和县级市领导体制的区别
　　按照我国有关法律规定，县政府是我国的一级地方政府，直接由省级政府管辖。但实际上，在实行市管县体制之前，由地区行政公署领导县；1983年，开始实行市管县体制后，县政府一般由地级市政府直接管辖。县政府是我国县级政府的主体，直辖市所属的县政府的行政级别为地市级。在少数民族聚居地设置自治县、自治旗政府。根据地方组织法规定，县、自治县政府在必要时，报请省级政府批准，可以设立区公所作为它的派出机关。
　　一般而言，县级市是经济社会发展程度较高的县改建而设的，但仍然属于县的行政级别，除极少数的县级市具有省、区直辖的地位外，大部分县级市都受地级市的管辖。县级市在国家行政组织体系中的地位，大致可以分为以下3种情况：在设立地区行政公署的地方的县级市，受省、自治区的直接领导，并受地区行政公署的监督指导；在实行地级市管理县、县级市体制和民族自治地方的县级市政府，受地级市、自治州政府或行署的领导。从我国宪法和法律规定来讲，县级市可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关，但不能设立行政分治区。但从近30年撤县改革实践来看，大多数地方的县级市实行的是领导乡镇的体制。
　　（五）改革开放以来县级市与县的区别
　　改革开放以来，发展经济成为地方政府的首要任务，县级市与县相比重要性突显，配置的各种资源也比县优越。主要有这样几方面：第一，县级市与县相比可以获得更多的城市建设费用；第二，在与省财政分成上县级市有更多的优势；第三，在人员编制上，市比县可以多设一些机构，多安排一些领导职务和人员；第四，市委书记一般高配一级，县委书记高配的不多；第五，县级市可以实行省级计划单列绕过地级市这层级，直接面对省有关部门，容易争取到更多发展资源；第六，县级市的城市总体规划需经省一级人民政府审批，县一级县城总体规划地级市审批即可；第七，在民生工程上有很大不同，如保障房建设县级市得到上级资金和分配名额比县更多；第八，县级市能够获得更多的城市建设用地指标，而县相对要少一些，建设指标的多少对于城镇化发展具有决定性作用。
　　二、县级市的发展模式及对经济社会发展的影响
　　（一）县级市的发展模式
　　中国地域辽阔，不同县级市在区位、资源禀赋、经济基础等条件上存在着巨大差异。经济社会发展较好的县域基本上都是在认清自身发展条件和特点的基础上，发挥优势，打造特色产业，走出适合自身的发展之路，形成了各种经济社会发展模式。主要以资源主导型发展模式为主。
　　资源主导型发展模式又有三种类型：第一种是某些县级市因其特殊的气候和地形条件而物种繁多，具有发展农副产品加工业的资源优势。这些县级市多是传统的农业大县，工业基础薄弱，在发展中走农业产业化道路，把农业当工业来抓，积极实施农业产业化、标准化、国际化，不断增强农业竞争力，促进传统农业向现代农业的转变，以此带动区域经济的发展。第二种是某些地区拥有丰富的矿产资源，依托矿产资源发展资源型工业。第三种是一些县级市第一、第二产业相对薄弱，但拥有丰富的自然风光、历史古迹、民俗文化等旅游资源，据此大力发展旅游业，通过旅游业带动当地经济社会的发展。
　　（二）县级市有利于经济发展上到更高台阶
　　以河南省巩义市为例，巩义1988年以整县改市模式设立县级市，之后巩义进入一个快速发展阶段。在县改市后，县级市政府的政区属性和政府管理重心开始转移，与此同时政府的经济社会发展战略与目标也发生转变。在撤县设市前，巩义的发展战略与目标以稳定发展为主，没有特别重视经济发展的结构性和环境目标。在撤县设市后巩义的发展战略与目标逐步转变，在坚持把发展作为第一要务的基础上，开始探索创新发展的模式，转变经济增长方式，提高经济的竞争力，切实提高人民生活水平，推进城乡一体化，促进城市化的进程。而从实际发展情况来看，巩义也较好地落实了新时期的发展战略，实现了跨越式的发展。
　　（三）县级市有利于城镇化的加速推进
　　以河南省巩义市为例，目前巩义市成功创建国家卫生城市、国家园林城市、中国优秀旅游城市、河南省文明城市，中等城市框架已经形成，中等城市的功能和品位显著提升。另外，为吸引资金、引进人才，营造良好的社会环境，巩义市通过科学规划，重点建设城市基础设施，力图彻底改变基础设施短缺、不配套的落后局面。巩义在基础设施上的投资额每年以超过30的速度增长，远远高过同期末进行县改市的地区。
　　（四）县级市有利于城乡统筹发展
　　从我们到一些地方调研来看，推进城乡发展一体化县级市要比县搞得要好，这可能与它的经济实力有关。县级市依托工业化、城镇化发展的积累向农村地区投入，比县具备明显的优势。巩义地处豫西浅山丘陵区，农业基础薄弱，工业实力雄厚，城镇化较为滞后，已进入新型城镇化的加速期，在河南省乃至全国省直管县中具有较强代表性，且巩义市18年前就被定为省扩权县市，11年前被定为省直管县市，在统筹城乡发展方面积累了较为丰富的经验。中原经济区农村人口庞大，在现代化过程中还要解决好农民问题，包括农民转移就业、增收及农民市民化问题，从而为农业规模化、专业化创造条件。巩义农业现代化建设滞后于工业化和城镇化，因此，必须在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。撤县设市后在这两个方面有比较大的推进。