行政处罚中自由裁量权规制的必要性剖析

　　【摘要】随着社会事务的纷繁复杂，国家赋予行政执法机关在行政处罚中一定的自由裁量权已成为必然趋势。但就在授权的同时却没有对这种权力进行更好的约束，在实际生活中行政处罚自由裁量空间宽泛、裁量幅度大、处罚结果显失公正的情况屡见不鲜。自由裁量权力的运行取决于执法人员的主观好恶和知识结构水平，造成了大量的侵害相对人权益的事项。本文认为自由裁量权本身不可控，再加上持有者的利己考量，因此笔者试图通过对行政处罚自由裁量权规制的必要性分析，探讨对其规制的内在动因。
　　【关键词】行政处罚；自由裁量权；必要性
　　自20世纪罗斯福新政以来行政权力出现了大幅度的向政治、司法、立法三个维度的扩张。行政国家这一理念从西方到东方不断的深入社会生活。当然这是社会发展的使然，因为正如前文所说由于经济、文化的高速繁荣，社会事务的层出不穷，公共危机的此起彼伏，再加上法律不可能对任何行为进行事无巨细的规定，因此必然需要作为公共权力中心的政府更加高效、科学、合理的解决社会问题不断提高政府能力。这其中就包含了行政机关在对具体社会事务进行灵活效率的处理。有的学者就直接指出效率是行政追求的终极目标，效率是行政管理学研究的主题。由于行政机关的执法人员不是理性的公权人，拥有较大的裁量幅度必然会出于自身利益考虑。这样势必会影响最终行政处罚决定的客观性和公正性，违背法律授予裁量权的目的。权益受到损害的注定只会是处于劣势的处罚相对人。这种裁量权虽然不会必然导致不公正的结果，但至少为不公正提供了契机，为此我们必须要对行政处罚的自由裁量权进行监督和控制，使其在一定限度内运行符合权利健康运行的一般规律。
　　一、行政处罚自由裁量权的滥用对行政法治造成冲击
　　行政处罚自由裁量权本身是国家法律赋予行政执法机关的选择、裁量、决定权力，但它不是无限扩张的权力而是一种合乎法定目的的有限度的权力。自由裁量权法定的目的就是解决行政事务更好的服务于社会公众，它是实现行政法治和法治社会的重要工具，换句话说这种权利的本身是手段而不是目的。由于执法人员出于自身动机和不良的目的考虑必然会损害居于弱势的相对人的权益，这种行为就是对法律赋予裁量权目的的误读从而带来权力的寻租滥用。对执法人员的行为如果不加以控制那么势必会使政府的公信力在公民的眼里达到折扣，使执法人员随意处罚无视法律的威严造成大量的处罚结果不公的现象呈几何增长。
　　在我国的行政处罚实际操作中行为没有遵循相关的原则（比例原则、一事不得再罚原则），更重要的是处罚裁量的空间过大，且处罚决定的做出和处罚力度完全由执法人员一句话说了算。长此以往一方面会激怒本已浮躁的社会破坏政府与公众的关系，另一方面会助长执法人员的权力欲望带来更多的处罚不公，这是一个谁也不想看到的双损格局。总之如果行政处罚自由裁量权用得适当就能提高行政效率更好的维护社会公平正义，如果不考虑相关因素把它看做是部门小金库的手段那么就会冲击行政法治激发更多的社会矛盾。为此我们必须要对这种权力进行有序地、合理地控制。
　　二、行政处罚中自由裁量余地过大损害相对人利益
　　（一）行政执法人员认定情节轻重的裁量权过大
　　由于当前在行政处罚规章、条例中对某一违法情节的规定在用语上不规范、统一，这就造成执法人员在实际情境中，处罚决定的做出很大程度上依赖主观意志。例如《治安管理处罚法》第24条规定对于可以处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。受到拘留处罚的可以同时责令十二个月内不得进入体育场馆观看同类比赛从该条例可以看出行政执法者能针对认为情节严重的同时处以含罚款、拘留、十二个月内禁止观看比赛的三种处罚。然而法规上对情节轻重的法定条件的界定却是空白。法律条文语义含糊，情节模糊导致执法人员在事实认定上主观随意性十分可观，这就为权力滥用和寻租提供了合法的盾牌。
　　（二）处罚事项裁量的空间过大
　　由于不同的行政执法人员有着不同的知识结构、法律素养和思维动机方式，因此必然出现同一部门的不同人员对同一事件认定结果存在差异，不同地区的相同部门对要件的认定也会出现偏差，这就严重削弱了做出行为的客观性，公正性和合法性。例如《治安管理处罚法》给出的扰乱公共秩序、妨害社会管理、侵犯人身权利和和财产权利等许多抽象的难以细化量化的标准。这就造成了不同行为主体最后的行为结果必然摆幅过大，产生处理结果的不公。
　　（三）处罚的作为或不作为具有随意性
　　我国诸多领域的行政处罚条例上，对处罚与不处罚界限比较模糊。据相关统计，《税收征收管理法》及其实施细则的责任条款中，有9处出现了可以处字样；在《发票管理办法》上出现可以并处，可以分别出字样的条款为5处。行政执法机关在面临处罚对象的时候对罚与不罚有选择权，这难免不会出现事实上应该处罚的却由于与处罚对象有一定的利益关系或执法人员自身的心情好恶而主观上不去处罚。并且很多条款上既没有对处罚数额进行规定，又没有对处罚的具体幅度进行规制，这样的处罚结果必然显失公正。
　　从上述几方面我们可以论证行政处罚自由裁量权的作用很有可能达不到预期效果，本来对社会造成严重威胁的行为由于执法人员出于部门利益或者单方面判断事物的能力十分有限而没有给予相应的适当的处罚。这种行为从某种程度上鼓励了相对人的违反行为使这一群体认为造成之一结果的原因是处罚权力的漏洞以后可以继续总结经验。我们不能任由裁量权自由的扩张，必须对行政处罚自由裁量权进行有计划有步骤，科学的合理的加以管控。
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