政府主导视阈下学分银行的建设及启示

　　【摘要】学分银行制度的实践至今有60多年历史，世界各国（地区）在政府主导下纷纷拉开学分银行制度实践的序幕，如今方兴未艾。观察各国（地区）的实践可见，学分银行的建设及可持续发展，在终身教育中发挥立交桥作用，都离不开政府强有力的支撑和持续助力。各国（地区）的实践经验对我国学分银行建设具有一定的借鉴作用。
　　【关键词】政府主导；学分银行建设；思考
　　【中图分类号】G72【文献标识码】A【文章编号】10018794（2020）05007906
　　【收稿日期】20200202
　　【基金项目】广东省教育科研十三五规划课题：2017年广东高校省级重点平台和重大科研项目特色创新类项目（教育科研）终身教育学分银行政府主导机制建构模型研究基于广东终身教育学分银行，课题编号为2017GXJK262
　　【作者简介】梁瑞明（1970），女，广东南海人，副教授，研究方向为远程教育、终身教育及其组织与管理。随着经济社会的快速发展，人们的求知发展的需求日益增长，各国（地区）对终身教育也越来越重视。
　　学分银行以其累积和转换学分的功能优势，满足人们对新知识和新技能的迭代更新追求，使其逐渐成为世界多国（地区）实践终身教育的重要途径，欧洲地区，韩国、澳大利亚、英国、加拿大、美国等国家均开展了学分银行的探索。
　　一、政府主导视阈下各国（地区）学分银行建设的观察（一）美国学分银行制度的实践
　　1立法
　　美国政府对个体终身教育的支持建立在国家发展的战略层面上。1962年美国就通过了《高等教育机会法案》（2008年修订），法案规定了学分转换制度及其促进机制等。1976年的《终身学习法》规定了开展终身教育的措施，明确了在制度和财政上的支持，确立了终身教育的地位。〔1〕1984年美国颁布了《卡尔D珀金斯生涯和技术教育法案》（2006年修订），规定给予个人一生的参加其他教育、培訓及增长知识和技能的机会，以保持美国的竞争优势。〔2〕美国对终身教育的立法，使学分银行的建设拥有了充分依据和强有力的支撑。
　　2政策支撑
　　美国《终身学习法》颁布后，历届政府对终身教育的支持力度持续不减。〔3〕从2010年奥巴马政府颁布的《美国毕业行动：通过社区学院加强美国的技能》到2015年美国的《国家创新战略》，〔4〕均强调：保障更多人通过社区学院获得接受高等教育的机会，学习社会新兴产业所需要的技能，实现终身学习并获得成功。〔5〕
　　随着《国家处在危险之中教育改革势在必行》《美国2000：教育战略》《不让一个孩子掉队法》《每一个学生成功法》等相关报告、法律的发布与实施，美国终身学习政策渐趋成熟。〔6〕
　　3经费支持
　　美国建立了学生资助项目直接向学生提供经济援助，此外，2010年奥巴马政府创立了社区学院挑战基金，扩大课程的供给，2015年提出政府斥资更新教育技术以保障远程教育的实施。
　　4建立实施的制度框架
　　美国实行联邦制，教育的具体实施和管理权力归于各州。
　　（二）韩国学分银行制度的实践
　　1机构
　　1994年2月，韩国成立专门机构教育改革总统委员会，作为总统的直接教育咨询机构；1997年9月，确定了学分银行制度的主管机关为教育开发院。
　　2立法
　　1998年11月，韩国《终身教育法》颁布，1999年8月正式实施。在法律与政策的保证下，韩国的学分银行进入了快速发展时期。
　　3政策支持
　　韩国政府的政策支持主要体现在以下五个方面：
　　（1）1995年4月，韩国第一次提出了新教育构想的十大课题，首课题为建设一个人人终身都可以进行学习的社会。为实现这一构想，韩国教育总结改革委员会提交了《确定主导世界化、信息化时代的新教育体制改革方案》，建议实行学分银行体系。
　　（2）1996年1月，教育开发院提出了学分银行制度建设的具体实施方案。
　　（3）1997年1月，学分银行制度建设的具体实施方案经国会批准被制定为法律。
　　（4）1997年9月，《总统令第1548号》颁布，指定学分银行制度的主管机关为教育开发院。
　　（5）1998年2月，《教育部令第713号》对相关法律及其实施规则作出了具体的解释。〔7〕
　　4资金支持
　　对认定的高等教育机构标准化课程建设在财力物力上进行必要的资助。
　　5管理体制
　　韩国学分银行制度由教育部、教育开发院、省级教育办公室以及被认定具有资格的教育机构等共同实施。教育部负责颁布相关政策法规，核准教育培训计划和课程，制定课程标准，颁发学位证书。教育开发院负责开发和管理工作，负责学生注册、学分审查、审核批准学位授予条件、学位授予、课程再次评估以及管理学分累积系统等。质量控制由教育开发院负责。〔8〕
　　（三）澳大利亚学分银行制度的实践
　　1机构
　　成立由不同部门代表组成的独立的国家资格框架理事会，开发全面的国家资格框架体系。澳大利亚资格框架理事会（AQFC）由来自教育、技能和就业部门的代表组成。〔9〕
　　2立法
　　澳大利亚发布了多个保障教育经费的法律，包括《拨款（学校资助）法》、《拨款（技术与继续教育资助）法》、《职业教育与培训资助法》、《培训保障法》等。〔10〕1988年，澳大利亚国会通过了《高等教育资助法案1988》等。〔11〕
　　3政策支持
　　1988年后，澳大利亚陆续出台了《高等教育支持计划》和《我们的大学：支持澳大利亚的未来》两个文件，2003年开始实施联邦教育改革法案。〔12〕
　　4资金支持
　　如上述，澳大利亚通过立法给予相关经费资助。
　　5管理体制
　　澳大利亚政府成立的国家资格框架理事会独立运作，专门负责对不同部门的要求和利益进行协调。
　　（四）英国学分银行制度的实践
　　1机构
　　成立独立的国家资格框架理事会，负责协调各相关部门；成立可直接向议会和国会提供关于资格（学习者在终身学习中拥有的知识技能等级资历）发展方面的建议的国家政府部门资格和考试管理办公室（OFQUAL）。〔13〕
　　2立法
　　英国于19242007年间出台了《成人教育章程》《巴特勒法案》《继续教育条例》《英格兰继续教育条例》《工业培训方案》《就业与培训方案》《教育改革法案》《扩充与高等教育法案》《学习与技能法》和《继续教育与培训法案》等等。〔14〕
　　3政策支持
　　英国政府的政策支持主要有：
　　（1）国家学历颁授委员会出台学分积累与转换系统，指导院校间学分的积累与转换（1986年）。
　　（2）签署了《博洛尼亚宣言》，加入了欧洲高等教育一体化（1999年）。
　　（3）发表了《学分和高等教育资格：英格兰、威尔士和北爱尔兰的学分指南》（2001年11月）。
　　（4）实施英国学分机构的学分等值工程建设。〔15〕
　　（5）政府全面推行资格与学分框架（QCF）（2011年10月）。〔16〕
　　4资金支持
　　1924年出台的《成人教育章程》规定了教育的拨款机制。政府的助学贷款和捐赠，以及大学和学院提供的奖学金，直接资助给学习者。
　　5管理体制
　　英国政府成立的国家资格框架理事会独立运作，专门负责协调不同部门的要求和利益。
　　（五）加拿大学分银行制度的实践
　　1机构
　　1989年成立不列颠哥伦比亚省招生转学委员会（BCCAT）。加拿大不列颠哥伦比亚省（以下简称BC省）学分转移制度（BCTS）是在该委员会的指导和协调下运行的。
　　2立法
　　加拿大实行联邦制，以地方性教育法为主，地方的教育事务纳入地方法制管理和政府管理。BC省颁布了《学校法》《学校法实施章程》《教学职业法》《学院法》《捐赠大学土地法》以及《大学基金法》等等。〔17〕
　　3政策支持
　　政府支持下成立不列颠哥伦比亚省招生转学委员会。
　　4资金支持
　　如上述立法，加拿大重视教育投资，除了专门的基金法外，在《学校法》中涉及教育经费的条款达57条。〔18〕不列颠哥伦比亚省招生转学委员会由政府资助成立。
　　5管理体制
　　政府成立的不列颠哥伦比亚省招生转学委员会属于半官方机构，行使部分行政权力。负责设计制定BC省学分转换相關的指导性文件、政策以及相关的标准等。〔19〕
　　（六）欧洲学分银行制度的实践
　　1缔结协议
　　欧洲32个国家于1953年在巴黎召开关于进入别国大学学习时文凭等值的欧洲大会，建立了ECTS（欧洲学分累积与转换系统）。跨校交流的学生与母校、接收学校的教务等三方签署协议，保证交换生的学分、成绩得到母校认可，无须重复学习。〔20〕
　　2实施助学计划
　　1987年，欧盟实施伊拉斯莫斯助学计划以促进各成员国间的交流。
　　3打破壁垒
　　欧洲29个国家于1999年在意大利博洛尼亚会议上，提出承认其他任何一个缔约国的毕业证书和成绩，同时提出在2010年建成欧洲高等教育区。〔21〕
　　4协调与监控
　　为视察欧盟各校的具体执行情况，确保系统运行和发展的协调性，欧洲委员会（CouncilofEurope）开办了多次讲习班，开通网络式的服务专线，以保证学分转化机制与系统的有效运作和质量。〔22〕
　　二、我国学分银行制度的实践及问题
　　（一）立法
　　我国于2004年首次提出学分银行（《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》教职成〔2004〕10号）。此后《教育部2006年职业教育工作要点》（教职成厅〔2006〕3号）提出进行学分银行试点。〔23〕2010年7月发布的《教育规划纲要》的终身教育体制机制建设试点中提出，建立区域内各类教育之间的沟通机制；建立学习成果认证体系，建立学分银行制度等。
　　《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号）提出，探索开放大学建设模式，建立学习成果认证和学分银行制度，完善高等教育自学考试、成人等教育招生考试制度，探索构建人才成长立交桥。〔24〕
　　目前为止，国家层面的教育法律法规包括有《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》，尚未出台关于终身教育的法律和学分互认的相关条例。
　　（二）机构
　　尽管2004年教育部提出了探索和建立学分银行（学分积累与转换信息系统），经过十多年的实践，尚未成立专门机构或第三方权威认证机构开展相关业务，包括：行政管理部门层面及不同类型学校代表广泛参与的学分转换管理和协调机构；各级学校的学分转换的咨询和服务平台；在国家助学金和学生资助体系层面给予学分转换的学生相应激励性的经费资助；政府层面建立的学生学分转换信息服务平台，及时向社会发布相关政策信息，并加强宣传推广等。
　　（三）政策支持
　　国家层面或体系层面的政策缺乏，包括：整合宏观教育机构、明确打破各类教育之间的壁垒的目标和有效举措；学分银行的建设和运行资金的支持；建立学分转换的制度框架；学分积累与转换机构的资格条件和要求；学分银行运行的保障机制等等。
　　（四）存在障碍
　　我国学分银行建设除了存在上述立法、政策支持等层面的问题外，还有如下障碍：
　　1体制方面障碍
　　我国五种教育类型：学术型普通高等教育、专业型普通高等教育、成人高等教育、职业学校教育、职业培训，这五种不同教育类型和学校间是割裂、封闭的。学历教育与非学历教育间，成人教育、职业教育与普通教育间的课程学分存在沟通问题；同类教育之间也缺乏有效衔接，中职教育与高职教育、大专与本科的课程衔接也存在问题；普通高校学生也不能跨校选课。从学校管理层面看，受到封闭思想观念、思维方式、办学模式等因素的影响，没有形成与现代社会相适应的大教育思想。
　　2制度层面障碍
　　一是目前国内高等学校普遍实行学分制，但不是真正意义上的学分制，充其量是半学分制。学习者入学和毕业都有时间规定，学籍有时限，不能适应终身学习的学分累积要求。没有形成真正意义上的完全学分制。
　　二是缺乏有关学分银行建设以及学分互认与转移的指导性文件、实施规程（包括一些强制性的举措）及激励政策。
　　三是缺乏保障学分银行运行的相关配套制度和措施。
　　三、政府主导视阈下学分银行建设的几点启示各国（地区）的学分银行是在政府主导下建设并蓬勃发展起来的。政府的支持使学分银行持续发展、健康运行，为终身教育提供有力支撑。政府主导下发展终身教育、建设学分银行，在各国（地区）的社会经济持续发展中起着举足轻重的作用。
　　（一）政府主导下各国（地区）学分银行建设的启示
　　1将学分银行建设上升为国家战略
　　学分银行建设的战略意义，在于它是构建终身教育体系必不可少的重要环节和工具媒介，从战略层面看，如果说终身教育是培养和储续国家经济社会可持续发展的源源不断的人力资源的孵化源，那么学分银行则是立交桥和传送链，对一个国家（地区）的发展起着极为重要的作用。许多国家将学分银行的建设置于国家战略层面，如美国、韩国等，在目标、政策、举措、经费、具体实施和管理权限规定等各方面出台了多部法规和各种政策予以保障。美国的《卡尔D珀金斯生涯和技术教育法案》以立法方式规定，保障个人终身学习以保持国家的持续竞争优势。
　　2政府持续推进终身教育和学分银行建设
　　美国历届政府都有共识，持续推进终身教育和学分银行建设，如成立专门机构、对学习者个体经费支持，以及建设实施制度框架等，均体现了政府的重视程度并以行政手段推动的决心。同样，在政府的持续支持下，韩国学分银行制度的实践也取得了巨大成功。
　　3形成政府主导的可持续发展模式
　　在政府支持下，各国（地区）学分银行制度根据本国（地区）发展的特点建设，形成了富有成效的运行机制，形成了良性循环、可持续发展的模式：
　　一是成立或指定专门机构负责学分银行运作，如韩国、澳大利亚、英国、加拿大等。
　　二是政策給力。有的从资金上支持，如美国、韩国等；有的给予激励措施，如英国、加拿大等。
　　三是建立管理体制机制，如美国、韩国等。欧洲则建立了国与国之间的联盟模式，为国际间的合作互认提供了示范模式。
　　政府主导下，学分银行制度从20世纪50年代建立（欧洲1953年），至今已66年，各国（地区）均在不断实践中修正，越来越完善，形成了可持续发展态势。
　　4国家立法保障
　　以国家立法保障的有不少国家，包括有美国、韩国、澳大利亚等，法规有南非的《国家资格框架法》《高等教育法》《技能开发法》，〔25〕韩国的《终身教育法》《学分认证法》等，如前所述，各国（地区）均出台了多部法案，确保终身教育的社会公信度和学分银行的健康发展。
　　教育是国之大计，各国（地区）都非常重视，纷纷以行政手段推行，终身教育、学分银行建设有且只有在政府主导下才能顺利和可持续发展。
　　（二）我国终身教育学分银行建设的思考
　　习近平总书记在致联合国教育第一全球倡议行动周年纪念活动（2013年9月25日）的贺词中指出，百年大计，教育为本。教育是人类传承文明和知识、培养年轻一代、创造美好生活的根本途径。中国将坚定实施科教兴国战略，始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。〔26〕
　　把教育摆在优先发展的战略地位，是促进教育公平、改善民生的需要，是建设社会主义强国的需要。十八大以来，党加强了对教育事业的领导，提出了教育改革发展的一系列新理念、新思想、新观点，形成了办好我国教育事业必须始终坚持的九个规律，提出了四点要求。党和国家大力推进教育的发展，凸显了政府推动教育改革发展的决心。
　　我国《国家中长期教育改革与发展规划纲要（20102020年）》中明确提出：搭建终身学习‘立交桥，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，提供多次选择机会，满足个人多样化的学习和发展需要。建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接。〔27〕
　　蓝图已绘就，关键在落实。落实党和政府的教育大政方针，必须有措施有抓手。目前，我国终身教育学分银行制度的实践与问题是突出的，根据我国的国情，应重点解决以下三个层面的问题：
　　1纳入国家发展战略
　　习近平总书记指出，当今世界的综合国力竞争，说到底是人才竞争，人才越来越成为推动经济社会发展的战略性资源，教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加突显。这就要求我们坚持科教兴国战略和人才强国战略，坚持把教育放在优先发展的战略位置，继续大力推动教育改革发展，使我国教育越办越好、越办越强。（2014年9月9日）〔28〕
　　落实习近平总书记的指示，具体来说，就是高度重视，将终身教育放到国家发展的战略层面，纳入国家中长期发展规划，发布《国家创新战略》，采取一系列重大举措，从目标、措施、经费等方面给予大力支持；将其纳入国家教育体制改革试点，纳入政绩成效考核等，从政府主导层面全力推进终身教育学分银行制度的建设与发展。
　　2构建学分银行体制机制
　　办好学分银行必须有强有力的体制机制保障。构建学分银行的体制机制应遵循政府主导，科学设计，分步建设的基本原则：
　　（1）由教育体制改革领导小组统筹领导和协调，教育主管部门主办和管理，人力资源和社会保障部门、发展和改革委员会、经济和信息化委员会、民政部门、财政部门等相关部门协同。
　　（2）遵循规律，与国际接轨，符合实际。
　　（3）制定建设初期、中期、长期建设规划，有目的、有步骤地推进。
　　构建的内容应包括：
　　（1）构建自上而下的行政推进机制，包括组织推进、激励、评估反馈和环境优化机制，内涵包括政策、人、财、物等层面，以及监督实施等；
　　（2）构建自下而上的信息反饋机制，包括学分银行组织系统协同运行、磨合，政府主导推进主要素作用和影响等的信息反馈；
　　（3）构建自上而下的调控机制。维护、强化有利于学分银行组织系统运行的正向因素，调整、抑制、转化负向因素，监控整个运行过程，包括政策、运行成本（人财物）等的监控。通过推进实施、信息反馈、调控等自上而下、自下而上地多次反复循环的过程，促使学分银行制度运行从初蒙到纯青、从初级到高级演进，不断修正、不断递进优化。
　　此外，由政府出台政策推进教育体制改革，打破各类教育之间的壁垒；设立或指定专门机构，并赋予职能；出台多项措施给予人员、经费支持；规范学分银行的建设，建立准入、退出准则和机制，明确监管主体等。
　　3立法保障
　　借鉴各国（地区）的实践经验，为保障学分银行制度的建设与实施，使学分银行建设有法可依，保证其实施的社会公信力，我国学分银行制度建设也应建立相关的政策法规，如出台《中华人民共和国终身教育法》，明确终身教育的地位和作用；明确学分银行的终身教育立交桥地位；规定学分银行的主办者政府；规定监管主体、被监管主体的权利和义务；明确保障学分银行的机构建设、经费来源的措施以及体制机制等等。出台《学分认证条例》，提出学分银行建设的具体实施方案等。
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　　AcademicCreditBankConstructionand
　　InspirationsundertheGovernmentledPerspective
　　LIANGRuiming
　　（SchoolofLifelongEducation，TheOpenUniversityofGuangdong，Guangzhou510091，China）
　　【Abstract】Theacademiccreditbanksystem，whichhasbeenpracticedformorethan60yearssinceitsbirth，hasjustbeenunfoldedinvariouscountriesandregionsoneafteranotherinagovernmentledmanner。Probingthepracticeinthosecountriesandregions，itcanbefoundthatwithoutrobustandpersistentbuttressofthegovernment，theacademiccreditbanksystemcanhardlybeestablishedandsustainablydevelopedandthuscannotplayabridgingroleinlifelongeducation。Thepracticeexperiencecanbeusedforreferenceintheconstructionofacademiccreditbankinourcountry。
　　【Keywords】considerations