河长制推行下鹿邑县城市河道治理和管护分析

　　张先君张霞吴振兴
　　摘要：基于鹿邑县河湖管护背景，分析该县的河湖治理组织、长久管护体系、社会治理资源等举措，提出了县级城市河道治理和管护的建议，为县级城市河道治管、持续改善河湖面貌提供参考。
　　关键词：城市河道；治理；管护；河（湖）长制
　　由于河湖的许多问题具有长期性、累积性，河湖管理保护中还存在不少薄弱环节。河道污染大治理难管理难的因素，是各因素交叉作用的结果〔1〕；水的污染源具有流量大、污染类型多等特点，污水处理能力非常有限〔2〕；排查污染源头不彻底、生态治理修复措施不到位、河道治理新技术没充分应用〔3〕。治理手段单一、协调机制不完善〔4〕；各级政府治理制度不健全、企业社会责任缺失、社会成员公共参与意识不强〔5〕。因此，不少学者针对城市河道治理和管护提出相关观点，建立完善环境治理考核问责体系〔6〕。应用海绵城市理念治理河道〔7〕；将大数据信息化和智能化应用到河道治理〔8〕。强化涉河活动管理，进一步提升水域岸线安全保障〔9〕。虽然对河道治理理念和考核体系多有研究，但对于县级城市的河道治理和管护实践模式鲜见报道。鹿邑县政府在城市河道多年黑臭化情况下，建立河长制和长久管护体系，合理发挥各个部门优势，实践多方资源施治的经验，改善了该县河道面貌。
　　一、鹿邑县河道及管护背景
　　鹿邑县城区水系主要有风景河、护城河、鹿叶运河、急三道河、鹿辛运河、闫沟河六条河道，河道长达45公里。除鹿叶运河河道功能较完备外，其他五条河道严重淤积、河道断面日益缩减、河流及地下水质日益污染、城市水环境日益恶化，严重影响市容、市貌，危及市民的身心健康和城区防洪度汛安全。2015年5月14日，为改善居民生活环境、提升城市品位，鹿邑县总长30。4公里的五河共治工程启动。
　　二、治理管护现状及分析
　　依据以水潤城、以绿荫城、以文化城、以产兴城的战略规划，鹿邑县政府坚持建管并重方式，经过几年时间，城区内九河绕真源，五湖润鹿邑的生态水系景观初具规模。
　　（一）建立治理组织体系
　　1。成立五河共治总指挥部
　　2015年5月份该县成立五河共治总指挥部，指挥部下设11个指挥分部。县委一把手担任总指挥，县政府一把手任副总指挥长，各位县委常委或县处级干部任11个分指挥部的指挥长或副指挥长，参与治理的人员均为县级局委一把手以及其局委的骨干力量。为了形成有效合力，按照便于管理、便于统筹、便于协调的原则，每个分指挥部的主要责任及参战单位是由县领导干部所分管单位或者治理主要责任单位组成。
　　2。建立严格的督查制度
　　五河共治总指挥部详细明确主要责任单位、参战单位和治理范围，并建立一天一督查、十天一观摩制度，直接鞭策着各个指挥部加压推进治理工作。在河道治理工作中，对治理速度快、不畏困难和的单位和个人，政府及时以发贺信、通令嘉奖等形式，鼓舞先进，鞭策后进。
　　（二）制定合理治管规划
　　1。发挥政府的主导作用
　　在前期治理准备上，县级政府发挥主导作用，组织水利、住建、城管、规划等部门负责人和技术人员等实地察看、走访群众、多渠道调研，多次召开专题会、常委会、党政联席会、四大班子会和人大代表、政协委员座谈会，广泛征求意见，反复分析研究，慎重筹划，精心谋划。
　　2。落实河长制
　　积极落实河长制，运用政府引导、多元投入、社会共治的工作机制，在城区的每个河段树立蓝色标牌，标注该河段治理工作的责任领导、部门、电话以及群众监督电话，随时接受来自社会民众的监督。
　　3。实施一河一策的治理理念
　　对30多公里的城区五河治理中，鹿邑县县级政府通过多方技术论证，提出治理不是沿河开发，宜宽则宽、宜窄则窄，随形而治、因势施治〔10〕的一河一策治理理念，并规划了雨污分流、河坡硬化、桥涵道路、景观绿化等具有实施价值的四类工程项目。
　　4。明确河湖管理职责和监管标准
　　2016年7月该县成立五河管理办公室，组织该县水利局、交通运输局、农业农村局等各部门，组建四个管理中队和一个督查综合室。办公室工作人员由县城市管理局抽调部分人员、陈抟公园管理办公室人员以及部分退休人员组成。具体职责是对全面管护城区五条河流以及沿岸的基础设施，实现城市河道管护问题发现、上报、查处、治理、反馈闭环管护，以达到绿水良景常态化目标。
　　（三）争取多方治理资源
　　为补齐城市短板、完善城市功能、提升城市品位，鹿邑县依托省直管县政策优势和老子文化品牌优势，用经营城市的理念解决城市建设中遇到的难题。
　　1。筹集治理资金
　　五河治理资金来源为：巧借市场之力的社会资金：通过盘活县级污水处理厂和垃圾处理厂，运用PPP模式，由中国水务集团接盘，将风景河、护城河、急三道河、鹿辛运河四条河流工程分成10个标段，投资3。6亿元，对城区四河实施治理。政府通过土地置换的置换资金：将土地出让的资金投入闫沟河的治理，共计1。5亿元。广大干群参与的募集资金。由县文明办牵头，发动县级志愿者团队，对全县广大干群发出了城市河道周围游园建设的资金募集倡议书，社会各界踊跃捐资，一周时间共计捐款200多万元。
　　2。发挥新闻媒体的宣传
　　在治理过程中，新闻媒体发挥着政府与社会的桥梁功能。县电视台及《新鹿邑报》开设了五河共治专栏，及时宣传有关河道治理的重要意义、工程进度、百姓反馈。
　　3。鼓励群众广泛参与
　　通过社会募集、爱心捐建的方式，根据每条五河的文化特色，新建上善园、根亲园、法姬娜爱心园、消防主题公园、见义勇为园、风景园等50个沿河主题公园游园，捐赠五河树木3500多株，打造300米见绿、500米见园的休闲生活圈。
　　三、县级城市河道治理与管护的启示
　　（一）治管要并驾齐驱
　　作为政府部门首先要高度重视治理和管护工作，不仅要治，还要管，并要对城市河道治管观念进行及时更新，引进先进管护理念与技术，并因地制宜地做好前期规划工作，为城市河道治理顺利实施提供技术和理念指导。同时，既要考虑治理效果，又要考虑河道周围环境的改善以及护理，特别作为城区河道，是城市面貌的重要名片，所以要以打造出生态河道为目标制定实施手段的方式，治管并重非常关键。
　　（二）机制要科学完善
　　针对新形势下的河道现状，在严格落实国家河长制工作部署的基础上，要进一步探索相关机构的内部责任分工问题。应建立专门的养护单位，形成如鹿邑县单独成立的五河办管护机构，对城市河道的周边保洁、沿河绿化、水质监管等工作进行责权统一归置，来统一协调力量，避免出现九龙治水、各自为政的分类不科学、范围不合理的问题。
　　（三）资金要多渠道筹措
　　首先，作为政府部门要深化财政体制改革，河道治理作为生态建设的重要方面，中央政府及各级地方政府都应加大对河道治理和管护的资金投入，在财政投入上给予有力支持。其次，科斯理论思想指出：在明确的产权制度下，可通过市场机制解决环境污染问题。〔11〕所以在遵循市场规律的前提下，政府部门要根据市场价值理论合理分配利益，充分利用非政府组织在河道治理中所具备的隐形资源。最后，各级政府应鼓励企业和社会组织践行社会责任，积极主动地为河道治理提供资金和其他资源支持。
　　（四）监督要全方参与
　　城市河道治理和管护绝不是政府一方之力能完成的，社会公众参与和监督是河道治理和管护应积极争取的力量。可以充分利用微信、微博、标语、电视等多种多媒体时代传播形式开展河道治理和管护重要性宣传，切实增强广大群众的环保意识，激发群众参与河道管理和保护的积极性和责任感，在广大群众中形成绿色和谐发展的理念和共识。
　　（五）规划要合理全面
　　河道的治理和管护绝对不是简简单单的工作，而是需要从制定全面合理的治理规划。从大局出发，运用系统工程学的理论与方法，制定水质标准，评价和筛选最优设计与控制方案，一河一策，从而使投资少，效果好。
　　城市河道治理是一项综合性系统治理工程，它需要树立整体性政府理念，形成由政府主导，各部门间的职能、结构和功能的转化、整合的整体治理政府体系；它需要除政府外，企业、社会组织和社会公众共同参与的多元主体共同参与的综合治理模式；它需要形成合理全面的治理规划，科学完善的水域机制，治管并重的主管体系，才能最终实现城市河道实现岸绿水秀。
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　　〔11〕杨宏山。构建政府主导型水环境综合治理机制以云南滇池治理为例〔J〕。中国行政管理，2012（03）：1316。
　　作者简介：张先君（1987），女，汉族，华北水利水电大学公共管理学院，在读研究生。研究方向：公共管理政府职能；张霞（1973）女，汉族，华北水利水电大学，副教授，博士。研究方向：河湖管理；吴振兴（1983），男，汉族，郑州市烟草专卖局，高级工程师，工程硕士。研究方向：计算机科学与技术。