消费税博弈

　　营业税改增值税的改革正在进行。营业税是地方税，而增值税是央地共享税，营改增遇到的巨大挑战是，一旦营业税改成增值税，地方就失去一大块税收。这当然会引起地方的反对。
　　近日，媒体报道说，一项新的方案正在考虑之中，那就是将作为中央税的消费税，划给地方，并在销售环节征收，以弥补地方的损失。
　　如果将消费税交给地方，确实是一件有趣的事情，因为早在民国时期，地方就为争夺消费税而与中央进行了长期的讨价还价。
　　这事还得从厘金说起。
　　清朝政府本来实行高度集权的财政体制，地方政府并无独立的财政收入。但是，天平天国之乱发生后，清朝的财富中心即长江下游地区，已经被太平天国占领，清朝政府出现严重的财政困难，筹措镇压经费困难重重。清朝政府不得不允许地方通过征收厘金来筹措军费。厘金本来不是正式的赋税，是战时筹集军费的权宜之计，本来答应在战争结束后立即停止征收。但没有想到的是，战争结束后，厘金却根本无法废除；不但无法废除，而且成为地方收入的支柱，围绕着厘金的存废，中央和地方进行了半个世纪的博弈。
　　民国建立以后，尤其在国民党的国民政府建立后，高调喊出争取关税自主权的口号。但关税自主权的最大障碍是洋人认为中国遍地设卡征收厘金，税收混乱，一旦关税自主，则国家提高关税，洋货还要面临高税率的厘金，将大大不利于洋货进入中国。因此，洋人对于中国关税自主的要价是，中国必须先裁撤厘金，然后才能谈关税自主。为了实现关税自主，国民政府雄心勃勃要裁撤厘金。厘金是地方政府的命根子，从清朝到民国北洋政府，都没有办法裁掉厘金。国民政府要裁撤厘金，做了两个让步，一是把历史上一向是朝廷命根子的田赋，划归地方，作为地方税收；二是开征特种消费税，以弥补裁厘后地方收入的损失。
　　1928年南京政府举行全国经济会议，通过《改办特种消费税以裁撤国内通过税》的议案。不久后召开的第一次全国财政会议，提出裁厘后另办新税作为抵补的设想。那么，开办什么新税呢？当时的财政部赋税司长高秉坊建议，可以通过兴办营业税，由地方支配收入，作为抵补。高秉坊的建议，有让地方自行其是之虞，不符合国民政府统一全国财政的企图，被开办特种消费税的议案取代。财政部提出，地方政府只能开征特种消费税来取代厘金。此税仅限于奢侈品，且需中央政府监督。
　　以开征特种消费税而取代厘金，一开始就受到各方抵制。地方政府并不积极，因为各地情况不一，有些地方可能会有很大损失；而民间商业团体意见更大。商民认为，应该通过增加关税而把厘金全部裁掉，开办特种消费税，只是局部裁厘。商民尤其反应强烈的是，政府在开办此税时，并未咨询商业团体的意见，商业团体列举出多项明显损及商人利益的不合理规定，指责其名为裁厘，实为加税，阻碍国货流通与本国企业发展。商界扬言，国府应该召集全国裁厘会议，采纳多数商会代表意见，在未得政府回应之前，商界决定全面抵制国民政府有关开征特种消费税的决策。商界的意见，显然是受到英美无代表不纳税原则的影响，而商界的反弹也不无道理。特种消费税的税目与百货厘金的项目相似，时人就认为特种消费税不过是厘金的变种，各地商民抗议，认为特种消费税的繁苛不下于厘金。参与裁厘会议的五省商会也发表声明，表示此案与当初议决精神完全相反。
　　对于商民的抗议，财政部赋税司作出回应。财政部将原来规划的众多征课项目，简化为6项：丝、瓷、茶、油、竹、木。这六项特种消费税继续受到激烈的争议。民间反对自不待说，政府内部也意见不一。立法委员卫挺生就致信蒋介石，反对特种消费税。他认为，特种消费税若在出产地征收，因产地过于分散，征管困难；若在销售环节征收，则与营业税无异；若在经过地征收，则就是厘金。舆论界则认为，特种消费税是对特种物品的生产与贩运或消费所课的税，与现行税制中的盐税、烟酒税等相类似。人们认为，特种消费税不过是将厘金加以简化，成为厘金的一个变种。在多方反对的压力下，财政部长宋子文在1931年4月的国民会议上发言说，鉴于特种消费税不易办理，且征收手续不良，决定不办。随后，政府对外界正式宣布，为解除官民对于特种消费税成为变相厘金的疑虑，决定停止筹备特种消费税。
　　其实在国民政府酝酿特种消费税的时候，另一种类似的税收却开始征收，那就是统税。最先实施的统税是1928年办理的卷烟统税。1929年，财政部所聘请的美国甘末尔顾问团在考察中国情况后提出《税收政策建议书》，认为根据当时中国经济的现实发展水平，以及个人账目，行政效率等方面尚不具备开办直接税的条件，提出应先举办火柴税、水泥税等间接税的具体建议。国民政府基本上采纳了甘末尔的建议，决定实行在国内部分省区也已试行并初见成效的卷烟统税办法，慎选税源，逐步将统税办法加以推广应用。
　　统税是把以前复杂的厘金及各种税捐，代之以一物一税的税制，是以选定少数货物为课征对象，其税负随货物而转嫁，最终归消费者负担的一种消费税，本质上与当时激烈争论的特种消费税并无不同。课征对象的选择，起始大多参照欧洲、美、日等国消费税制，结合中国国情及税源的丰啬加以确定。当时确定课征对象应具备的条件有五条：为各省大宗产销货物；有规模较大的制造场所或有集中的产区；消费者较为普遍，或者此类消费品的消费者有较强的负担能力；税源有扩张性、不妨碍国民经济的发展。统税征收的原则是，它是国家收入，地方不得重征或截税；征收统税的货物，须有法律明确规定；中外商人一律平等纳税；税率及征收方式全国统一。可以这么说，统税就是改良简化的厘金，它本质上是消费税。
　　1931年国民政府正式裁厘后，国民政府根据举办卷烟统税的经验，陆续开办棉纱、火柴及水泥统税，加上原有的麦粉税，被称为五大统税。
　　抗战胜利后的1946年，国民政府公布《货物税条例》，货物统税改名为货物税。货物税是国际上通行的消费税的另一称谓，由货物统税改名为货物税，意在强调与厘金时代的统税不同，货物税是一种现代消费税制。《货物税条例》规定，该税为国税。
　　中共建政后，1950年政务院公布的《全国税收实施要则》，将特种消费行为税列入其中，征收范围是电影戏剧及娱乐、筵席、冷食、旅馆等五个税目。特种消费行为税其实是对行为而不是对货物征税，严格说，是一种行为税，与作为商品税的消费税并不是同一种税。由于此后商品经济并不发达，消费税也未能以一种独立的税种存在。
　　1994年征收的增值税是中央和地方共享税，消费税是国税，营业税是地方税。由于营业税存在较为严重的重复征收的弊端，和历史厘金并无本质不同，可以看作是厘金的残余。近来税制改革，实行营改增，作为地方主要税种的营业税要并入作为共享税的增值税，地方面临当年裁撤厘金时地方收入大减的相同局面。作为对地方的抵补，国家有意将消费税交给地方，作为地方的主要税种。站在历史的长河中看，营业税向增值税的并轨，等于是从中国彻底了消灭了自太平天国时期开始的厘金制度。
　　从目前透露的信息看，消费税划归地方后，为了增加地方收入，征收范围要扩大。这显非纳税人之福。但有趣的是，在民国时期，政府准备开征特种消费税时受到商民激烈反对，最后不得不作罢。而今天政府拟扩大消费税范围，倒也没有听到什么抗议的声音。作为纳税人的商民的权利意识，今天好像反而不如八十年前。