河北省生态保护红线管控的法制保障研究

　　摘要：生态红线，是我国为保护生态环境采取的一项制度创新。河北省生态环境优劣直接影响京津两地，因此保护生态显得尤为重要。本文主要以我省的生态红线管控法制保障为中心，希望通过制定保障生态红线管控的政策法规，为我省生态环境保护提供现实可行的法律依据。
　　关键词：生态红线；管控；法制保障
　　生态保护红线是保护重要生态区域和生物生存环境的一种方式。科学合理划定生态红线，严格管控生态红线，建立健全生态环境保护体系，有助于促进人与自然和谐、共同发展。
　　一、我省生态保护红线管控的必要性
　　河北省是京津冀协同发展的生态保护支撑区，但是近些年我们的生态环境一直备受诟病，空气污染严重、水土流失、生态资源区域面积降低，生态物种减少等一系列问题频发。在这种情况下，河北省于2018年划定发布了《河北省生态保护红线》，红线的划定使得各地保护生态资源更加有据可依。当然，生态红线更重要的是落实执行，否则划定再好也没有意义。我省生态保护红线划定后，同时规定了严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，但是由于红线划定时间较短，相应的管控措施没有到位，导致破坏生态红线的行为依然存在。2019年，河北省石家庄市鹿泉区西美金山湖项目削山造地违规占用生态保护红线内林地等生态空间；保定满城区、涞水县西部太行山区也存在削山造别墅，破坏生态环境的行为。因此，为了让红线具有约束力，需要制定严格的管控政策，把红线从政策层面提高到法制层面，实现红线准确落地。
　　二、我省生态保护红线管控所面临的政策和法制环境
　　针对生态环境不断遭到破坏的问题，河北省相继出台了一系列的治理方案，也制定了各类资源保护的规定。
　　（一）生态保护红线管控相关的政策制度梳理
　　为了从根本上改善生态环境，我省相继出台了《河北省山水林田湖生态修复规划》、《河北省人民政府关于加快山水林田湖生态修复的实施意见》，规定了对山水林田湖的生态修复、湖泊和湿地的保护、山地滑坡的治理和山体的修复等。2016年河北省《关于加快推进生态文明建设的实施意见》中明确规定建立更加严格的生态审批制度和补偿制度。2017年的《河北省生态环境保护十三五规划》又一次强调在禁止开发区域执行最严格的生态环境保护措施；重点生态功能区域制定产业准入负面清单，制定区域限制和禁止发展的产业目录等。2018年《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》提出了要建立生态保护红线管控体系，制定实施生态保护红线管理办法、保护修复方案等，并坚决查处破坏生态的行为。除此之外，省、市还有很多针对性的政策制度，比如《承德市关于推进落实草原保护制度工作方案》，《河北省海洋保护规划》等相关政策文件。
　　（二）生态保护红线管控的立法情况
　　2014年《环境保护法》中第一次提出劃定生态保护红线，实行严格保护，同时规定了对越线责任的惩处，包括民事、刑事和行政方面。除此之外还规定了生态红线管控的公众参与：环境举报制度。在《河北省环境保护条例》虽没有明确提出生态红线的概念，但从中也能找到与生态管控相关的规定。2017年我省出台了《河北省湿地保护条例》，湿地保护工作走上法治轨道。此外，我省还有《河北省海洋保护管理规定》、首部草原保护地方性法规《河北省人民代表大会常务委员会关于加强张家口承德地区草原生态建设和保护的决定》，承德市的《承德市水源涵养功能区保护条例》等一系列法制规范。
　　三、我省生态保护红线管控的法制保障制度缺陷
　　（一）生态保护红线管控的法律法规体系不完善
　　目前，我省的生态红线管控并没有专门的法律法规，主要依靠政策文件、立法中的原则性规定或者针对某一方面的法规。《环保法》对生态红线做出的规定，也只是一条原则性规定，并没有对生态红线的监管以及相关法律责任做出明确规定，我省的《环保条例》规定的就更加模糊。而从生态红线划定后的实施情况来看，由于并没有相应的法律规范支撑，比如对越线责任的具体处罚，谁是监督主体等，仍有许多影响其落实的因素存在。生态红线的保护具有很强的地方特色，这就需要地方政府根据本省实际情况，尽快出台符合本地实际的红线管控法律制度，建立起分工明确，协调统一的法律法规体系。
　　（二）行政管控之外的生态经济调控手段尚未生成体系
　　从目前的实际情况来看，生态红线管控基本依靠行政强制手段，但是若只有约束，没有激励，就无法激发企业和民众参与环境保护的积极性。因此需要更多的经济调控手段，比如财政援助、税收、信贷、担保、基金等等。相较于行政命令，经济调控具有间接性，它能够促使企业或者个人主动的去兼顾环境利益，能够使生态红线更好地得到落实。但是当前我省并没有形成体系化的生态经济调控手段，生态经济调控的保障力度得不到很好的发挥，就无法让企业减少越线行为，在生态保护红线范围内从事生产活动。
　　（三）生态保护红线的监管机制比较单一，制度执行不力
　　红线划定后，如何保证落实才是关键的，这就需要发挥监管的作用。目前我省并没有一个统一的监管机构，没有统一的监管机构，就不能明确各管理部门的职责，各部门为了自身的利益，在实际中容易出现互相推诿，落实困难的情况，发挥的作用也就比较有限。生态红线的执行，仅仅依靠环保相关的部门和工作人员是远远不够的，关键是公众或者说第三方的参与，也就是建立第三方监督机制，比如司法机关或者群众参与，第三方监督不光能够节约执法成本，而且参与感也能让公众避免产生生态保护红线只是政府的事情这样的观念。我省对生态红线管控第三方监管的规定并不明确，缺乏具体的细节设计。
　　（四）生态保护红线的责任追究制度亟需完善
　　虽然我们一直都在不断完善生态保护的相关制度，但是生态红线遭到破坏和挑战的事情依然时有发生，比如为了追求经济利益的企事业单位。因此，生态红线管控，单单依靠政府制定的一些原则性规定和相关的政策无法达到管控目的，这就需要构建完善的责任追究制度。目前我省的责任追究制度主要存在以下几个问题。一是越线责任的追究形式不够明确；二是承担责任的形式比较单一，除了停产，关闭等措施外，对于如何修复由谁来修复被破坏的环境等问题并没有解决；三是部分越线责任过轻，如果越线获得的经济利益高出违法成本，生态红线的约束力将大大降低。
　　（五）生态保护红线制度的配套设施不够健全
　　一是生态红线的考核评价制度缺失。目前行政单位的考核标准关于生态环境方面的很少，生态保护红线作为新兴的事物，并没有被纳入干部考核体系，当然也没有纳入经济社会发展评价体系。二是人才培养机制缺失。对生态环保方面的人才培养不够，激励保障政策缺失。三是生态红线的差异化管控存在缺陷。对于生态红线的划定，会根据不同的生态功能加以区分，但是不同类型的生态红线如何管控规定的并不详尽，措施差异性无法体现。四是生态补偿缺乏长效机制。生态补偿方式单一，缺乏成体系的长效机制。
　　四、我省生态保护红线管控的法制保障完善建议
　　（一）健全河北生态保护红线管控的法律制度体系
　　科学完备的立法是保障生态红线权威性的前提，从立法的角度对生态红线保护现行的有关制度进行完善，通过严密的制度，为生态红线保护提供法治保障，确保其能够真正落地，实现源头严防、过程监管，后果严惩。目前河北省关于生态红线管控的制度正在修订完善，为加快生态制度建设，应将其与经济制度建设并重，建议尽快出台类似生态管控的实施条例，细化生态红线的规定，对生态红线如何划定、修改退出原则、各部门的责任等进行全面系统的规定，让生态红线管控各项工作有法可依。同时完成与生态红线制度相关的其他环境资源类法规的修缮工作，把生态红线补充到诸如生态补偿，环境税等政策制度中去，在修缮补充时要充分考虑相关制度之间的有效衔接，确保各项措施能够统一融合，相互促进，形成完整的体系。
　　（二）改进调控制度，形成多种手段在内的管控体系
　　生态红线是划定一个区域然后限制开发或者进行其他活动，调控手段过于单一，难免造成红线内外发展的矛盾。行政管制是保障，但也需要创新多样化的经济调控手段，协调好保护和发展的关系。通过不同的调控方式，诸如财政援助、税收等形成体系的生态经济调控制度。比如税收上，可以完善生态税的相关制度，对纳税的主体、范围，计税依据进行调整，通过增加生态税的类别，抑制环境破坏，减少资源消耗，同时可以把征收的生态税进行重新分配，用于生态建设，保障在生态红线内从事生产活动，资源的使用必须在红线内，实现生态保护的目的。财政上，可以设立专门的资金，对生态红线区域进行财政援助，同时引进社会资本，拓宽资金来源，提高对生态建设利益受损者的补偿力度。给予线内居民和企业一定的管理使用权，通过向红线保护区内提供技术支持、技能培训等方式，让区域内企业和个人掌握更多的技术手段，在不损害资源不危害生态红线的情况下发展替代产业，降低其越线行为，保障生态红线政策的可持续性。
　　（三）建立多元化的環保监管体制，实现过程严管
　　生态环保监管，为避免出现跨区域监督不便，各部门分工不明，互相推诿，争权夺利的情况，应确立一个统一的监管主体，各部门之间协同合作。可以在省委省政府的领导协调下，由省环保厅在生态红线的区域范围内行使监管权，建立一体化的监督平台，对其他相关部门、各级地方政府的红线管理部门明确具体分工，增强跨区域协调联动。不定期召开专题会议，做好信息采、资金、人员以及技术上的配合，资源和数据实时共享，实现动态监管。为了政府部门更好的履行监管职责，环保监督需要第三方公众的参与，所以要建立起完善的公众监督制度。建立有奖举报制度，对举报越线行为的给予一定的物质和精神鼓励；完善环境公益诉讼制度，通过减免诉讼费用等方式，鼓励组织和个人对逾线行为提起诉讼；完善信息公开制度，扩大公众知情范围，保障其环境权益。通过提高第三方监督的积极性，达到对红线管理进行全面监督的目的。
　　（四）严格生态越线责任追究制度，实现后果严惩
　　一是应当明确生态红线区域内的企业和个人，以及有关的行政机构对生态红线的责任和保护义务，能够在产生违法违规行为时找到依据承担相应的民事、行政和刑事责任。比如在制度法规中不光要规定破坏产生的经济损失，还应把生态损失包含在内，减少因为责任行为不明晰而无法得到弥补的情况。二是承担责任的方法多样化，对于企业来说，造成损害的，根据获利金额、生态破坏程度，除停止侵害，赔偿损失外，应该增加对环境损害的修复义务，恢复生态区域功能。推进生态权益的刑法保护，探索建立生态权益可追诉机制，让侵害主体能承担相应的刑事责任。同时，要注意惩罚和教育相结合，追责以后要进行教育引导。三是加大越线责任的处罚范围和力度，针对企业和个人来说，要提高违法成本，加强对违法行为的行政执法和经济处罚力度，增强震慑作用；对于行政机关来说，将其承担的责任法律化，同时设立终身追责制，降低有关人员的违法动机。
　　（五）制定科学完备的配套制度措施，实现利益严保
　　一是建立生态绩效考核制度。在生态红线区域内改变唯经济论的考核方式，把生态红线的落实、实施纳入社会经济发展体系当中。同时把生态指标完成情况，作为领导干部的一项重要考核标准，根据这些地区的生态绩效作为干部任用的一个重要衡量标准。对于考核不合格的，要追究相关负责人的责任。二是建立人才培养机制。加强生态人才队伍建设，根据社会需求，提升现有从业人员的能力素质，引进生态环保类人才，加大对教育以及人才培养的投资，培育掌握相关知识的人才，完善环保从业人员的准入门槛。三是建立差异化管控制度。生态红线内分为不同的功能区，不能采取一刀切的方式，应该根据不同区域的生态敏感脆弱度、功能定位等区分管控重点，分级管理，有针对性的明确哪些活动可以进入什么区域以及活动的强度等。四是建立生态补偿长效机制。可以建立河北省生态补偿常设机构以及生态补偿考核体制，推动生态补偿法制化，用法律保障生态补偿的长效性。
　　总之，生态红线是环境保护的底线，管控就是为了守住这个底线，我省在红线实施的过程中，需要制定严格的管控制度，为生态红线提供法制保障，让生态红线能够真正落地，最终达到生态强省。