浅论行政协议审理规则之完善路径

　　林娴陈中云
　　摘要：2014年，行政协议这个饱受争议的名词在《行政诉讼法》制定25年后的首次大修中得以确认，其争议纳入行政诉讼的受案范围已不存在法律上的障碍。但《新行政诉讼法》及司法解释对行政协议的笔墨论述并不多，初步的法律框架搭建无法满足实践的准确操刀，行政诉讼救济的逻辑进路障碍重重。故而，本文从现行救济模式出发，对当前救济模式的制度缺陷进行剖析，进而提出对行政协议争议审理规则的优化完善，完善路径具体包括：赋予行政主体原告资格、规范举证责任分配、明确行政协议赔偿及补偿计算标准。
　　关键词：原告主体；举证责任；赔偿标准
　　2014年，《行政诉讼法》迎来了25年后的首次大修，在此次修订中，行政协议实现了法律上的落脚。但《新行政诉讼法》对行政协议的笔墨论述并不多，司法解释也只以七个条文对行政协议进行了特别规定，立法上的粗线条规定尚不足以满足实践对审理此类纠纷的准确操刀。因此，笔者通过本文对行政协议争议的现行制度漏洞进行分析，从而对审理规则的完善提出几点不成熟的意见，以期对司法实践解决该类纠纷有所裨益。
　　一、现行救济模式下的制度漏洞
　　行政协议所具有的契约性提醒我们，在选择行政诉讼模式的基础上，我们需要适用一些与普通行政诉讼不同的规则，但《新行政诉讼法》并未进行特别规定。因此，笔者基于行政协议的特殊性，对当前的制度漏洞出以下几点意见：
　　（一）关于原告的主体资格
　　长期以来，行政诉讼是民告官的诉讼类型，按照《行政诉讼法》第二十五条、第二十六条的规定，原告为行政相对人或其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，被告限定为行政主体。而行政协议有别于普通的行政行为，协议目的的实现需要双方当事人恰当履行约定的内容，在这一过程中如果阻隔了行政主体作为原告的资格，那么当纠纷并非因行政主体行使行政优益权而引发，而是因协议履行中的经济问题产生矛盾时，行政主体的权利应如何得到保护。对此，《新行政诉讼法》及司法解释并未谈及，此乃漏洞之一。
　　（二）关于行政协议纠纷的举证责任分配规则
　　《新行政诉讼法》第三十四条至第三十八条规定了行政诉讼的举证责任分配。总体上说，举证责任仍以被告及行政主体举证为原则，公民、法人或者其他组织只对行政不作为和行政赔偿、补偿承担证明责任，这就是普通行政诉讼在举证责任上的分配规定。既然《行政诉讼法》及司法解释对行政协议的举证责任问题未做特别规定，实践中只能运用普通行政诉讼的举证责任分配进行操作。但前文已述，行政协议具有特殊性，如果完全照搬普通行政诉讼的举证责任分配规则，就忽略了对行政协议契约性的考虑，并不可取。故而，行政协议纠纷举证责任分配规则的缺位，乃漏洞之三。
　　（三）关于补偿及赔偿问题
　　在行政协议纠纷处理过程中，时常会涉及因各种原因产生的补偿或赔偿问题。补偿或赔偿应按照什么标准，实务中争议较大，主要有四种观点。第一种观点认为，行政主体承担赔偿或者补偿责任的方式和标准，应当根据行政协议的约定确定；无约定的应当参照国家赔偿法的规定。第二种观点认为，行政主体应当根据行政协议的约定确定；无约定的应参照民事法律规范的相关规定。第三种观点认为，应当区别赔偿和补偿，分别情况进行处理，对于赔偿应当按照国家赔偿法的规定确定；对于补偿，有约定的按约定，无约定的按照实际损失确定，且实际损失限定于直接损失。第四种观点认为，对因公共利益需要违反协议约定的，参照国家赔偿法的规定，对因其他原因违反协议约定的，有约定的按约定，无约定的参照国家赔偿法的规定。究竟确定何种赔偿及补偿标准，立法未进行特别规定，此乃漏洞之四。
　　二、行政协议审理规则的优化完善
　　鉴于当前行政协议纠纷规则上的不成熟、不完备，实践操作不一，故而，对其审理规则进行优化完善是实现司法统一必然要求。
　　（一）赋予行政主体原告资格
　　为何应赋予行政主体原告的资格，在前文已论述。笔者认为，行政主体的原告资格在德国、台湾地区都是存在的，司法实践中行政机关行政协议争议案件也并非没有，例如登封市国土资源局诉登封市某某开发有限公司履行行政合同纠纷一案。（（案例）详见河南省登封市人民法院（2012）登行初字第52号行政判决书）突破民告官的理论藩篱，应首先确立行政协议纠纷不同于普通行政案件的原告范围，特别规定行政主体可以作为原告提起诉讼。
　　（二）完善舉证责任的配比规则
　　如前所述，鉴于行政协议争议诉讼的特殊性，不加区分地直接适用普通行政诉讼原告主张，被告举证的分配规则在学术界招致诸多反对意见，当务之急是对行政协议的举证责任分配进行具体化，使之成为真正具有可操作性的规则。对于行政主体的举证责任，可以进行概括性规定，具体来说，行政主体应对其行使行政优益权的行为及缔结、履行、调整、终止行政协议的合法性、合约性、合理性承担举证责任。对于公民、法人、其他组织，其应对存在行政协议关系、提出申请或者投标等事实、个人的履行情况、损害事实承担举证责任。
　　（三）明确行政协议赔偿及补偿计算标准
　　对于赔偿标准的确定，笔者认为，协议有约定的当然按照约定的标准计算，在协议没有约定的情况下，考虑到行政协议涉及的标的额往往巨大，利益也比较大，如果按照国家赔偿标准进行计算，对行政相对人进行低水平的赔偿，会导致行政相对人的重大损失，故无约定时参照适用民事法律规范的规定为宜。值得注意的是，这里的参照适用并非完全采用，应在综合考虑行政协议的行政性、公益目的的基础上参照适用民事法律规定的赔偿、补偿标准。
　　参考文献：
　　〔1〕江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第163164页
　　〔2〕胡宝岭：《行政合同争议司法审查研究》，中国政法大学出版社第2015年出版，第285页