社会组织参与公共危机治理的困境与优化

　　摘要：社会组织是公共危机治理的重要主体之一，目前我国社会组织参与公共危机治理面临着诸多问题和重重困境。运用布迪厄提出的场域惯习理论将公共危机治理看作一个社会分化的场域，政府、社会组织、社会公共作为该场域中的重要行动者，分别具有主导性与强制性、被动性与依赖性、参与倾向低与无意识性的惯习倾向，他们依据的这些惯习所采取的行动阻碍了公共危机的有效治理。通过政府层面的制度安排与资源共享、社会组织层面的提升自治能力、社会公共层面的培育公民意识等措施，完善公共危机治理场域，形塑行动者良好惯习，推动场域与惯习的良性循环，进而化解社会组织在参与公共危机治理中的困境。
　　关键词：社会组织；公共危机治理；场域；惯习
　　中图分类号：D632。9文献标识码：A文章编号：20955103（2021）01007805
　　作者简介：周婷婷，广西师范大学政治与公共管理学院硕士研究生。
　　在全球性结社革命的影响下，中国的社会组织自改革开放以来在数量和质量上都得到了迅速的发展和提高。民政部社会组织管理局数据显示，截至2019年2月9日，全国社会组织数据系统显示全国登记社会组织已超过81。6万个，它们活跃在社会各个领域，在弥补市场失灵和政府失灵方面发挥了重要作用，成为新形势下共建共治共享的社会治理格局中重要社会治理主体之一。然而频发的公共危机历来是我国社会治理中的重大挑战，如2003年抗击非典、2008年汶川大地震、2020年的新冠肺炎疫情。纵观我国社会组织参与公共危机治理的现状，社会组织的外部政策制度环境和内部制度都面临着诸多困境。文章通过运用布迪厄提出的场域惯习理论，分析政府和社会组织在公共危机治理场域内各自依赖的资源以及惯习，进而探求政府和社会组织在公共危机治理过程中所采取的行为、互动以及由此形成的政会关系背后的逻辑，以此提出优化社会组织在参与公共危机治理过程的路径。
　　一、分析框架：场域惯习理论视角下的政会关系
　　1。场域与惯习
　　布迪厄的场域理论认为，社会是一个空泛的概念，一个分化的社会并非一个由各种系统功能、一套共享的文化、纵横交错的冲突或者一个君临四方的权威整合在一起的浑然一体的总体，而是各个相对自主的游戏领域的聚合〔1〕。这种聚合就是场域，它既包括了特定的资源，也包括了行动主体和惯习，是某种被赋予了特定引力的关系构型。政府与社会组织在公共危机治理场域当中，既相互依赖、相互促进，同时各自为了保持或改变自身在场域中的位置而争夺场域中有限的资源，形成竞争关系。
　　惯习是行动者在场域中生成行动策略的原则，能够使行动者根据不同的场景和行动目标采取不同的行动策略。同时，惯习与场域二者之间存在着双向模糊关系，一方面场域形塑着惯习，行动者惯习的产生和结构的形成受场域的制约；另一方面，惯习的发展又会反过来促进和完善场域的形成，使得场域中的行动者更加全身心地投入。
　　2。公共危机治理场域的构成主体
　　政府通过权力运作、资源配置、制度建设等手段对公共危机进行监测预警、回应、解决、善后等环节的干预，进而实现公共危机管理的过程。社会组织具有志愿性、非营利性、自治性和非政府性的特征，是公民社会领域活动的组织，是政府和公民的桥梁和枢纽。因此，在公共危机治理中，社会组织是政府的最佳合作伙伴，也是公共危机治理模式的重要主体。公共危机治理场域中社会公众既是公共危机治理的受益者，也是公共危机治理的重要主体，对政府和社会组织的行为、资金、权力的运行起到监督作用。
　　3。政府、社会组织、社会公众的惯习生成路径
　　惯习是一个开放性的性情倾向系统，其形成会受到历史经验的影响。在公共危机治理场域中，行动者所采取的策略和行动者之间形成的关系很大程度上受到惯习以及行动者所依托的主要资源的影响，因此有必要分析政府、社会组织、社会公众的惯习和主要依托资源，从而了解社会组织在公共危机治理中所面临的困境及其原因（详见表1）。
　　（1）政府、社会公众的惯习生成路径
　　中国在历史上有着两千多年的中央集权式的封建统治，政府掌控着国家的经济命脉和行政权力，政府能够集中大量的人力物力兴修水利、赈灾救民，这些公共物品和公共服务的提供促进了权力高度集中的强政府的形成。〔2〕尽管社會公众在当代社会治理过程中政策参与能力不断提升，但仍体现出社会公众的政府依赖惯习。
　　（2）社会组织的惯习生成路径
　　我国的社会组织可以分为体制内的社会组织和体制外的社会组织，体制内的社会组织主要资金来源于政府的财政拨款，其运作受到政府部门权力的指导和干预，行政色彩浓厚，导致社会组织依赖性和被动性惯习的产生〔3〕。体制外是对于社会组织而言，双重管理体制登记门槛过高，使得很多民间社会组织游离于体制之外，为了取得合法性的地位不得不迎合政府的口味，从事本身不擅长的工作内容，使自身处于被动之中。加之政府对于社会组织的管理主要是以管控型为主，从扶持体制内的社会组织，到实行双重管理体制的政策实际上都体现出政府对社会组织信任感越来越低。社会组织参与公共危机治理是社会治理创新的必然要求和趋势。因此，政府倾向于通过手中的政治权力、经济资源、政策来对社会组织加以管控，使社会组织处于可控范围之内，导致社会组织形成依赖性、被动性惯习〔4〕。
　　二、社会组织参与公共危机治理中的困境
　　1。政府与社会组织关系的矛盾
　　伴随着社会组织的功能和作用的充分显现，政府与社会组织的合作范围越来越广泛，合作次数也越来越频繁，社会组织成为国家处理公共危机的重要帮手。但我国的政会关系在发展过程中存在相互矛盾的地方，主要表现为：一方面，政府在顶层设计层面鼓励、支持、引导社会组织的发展，促进政府和社会组织合作，激励社会组织参与包括公共危机治理在内的社会治理〔5〕；另一方面，政府在场域中处于主导地位，占有和支配绝大多数社会资源，不利于社会组织在公共危机治理中调动社会分散资源、提供针对性救助服务等信息资源和专业资源，二者之间形成了资源壁垒〔6〕。这与政府宏观层面倡导的共同发展、协同治理的政会关系相互矛盾，成为社会组织参与公共危机治理的主要困境之一。
　　2。社会组织自身存在的缺陷
　　我国的社会组织发展速度快，但发展水平参差不齐，许多社会组织在公共危机治理过程不能准确找到自身在场域当中应处的位置，主要表现为：一方面，组织自治性惯习弱、依附性惯习强。处于不同发展阶段的社会组织的自治性和依附性程度也有所区别。处于发展初期的社会组织在公共危机治理场域内由于自身拥有的政治、经济等资源不足，需要政府的政策指导和资金扶持，易形成依赖政府的惯习，造成组织自治性弱的困境。处于成熟期的社会组织，自身拥有可与政府交换互惠的资源条件，受政府的干预性较少，具有一定的组织自治性。但社会组织的惯习一经形成就具有相对稳定性，故处于成熟期的社会组织也难以摆脱组织发展初期形成的依附于政府的惯习影响，在公共危机治理场域中缺乏主观能动性。另一方面，组织专业能力不足。专业能力是社会组织进入公共危机治理场域的前提。但当前我国社会组织发展的制度环境还不够宽松，很多社会组织为了生存而忽视社会组织专业人才的培养，使得社会组织在公共危机治理场域中所依托的专业资本不足，难以凸显其优势。
　　3。社会公众对社会组织的不信任
　　社会公众对社会组织的信任是组织在公共危机治理场域中发挥其作用的基础所在。一方面，我国社会组织自郭美美事件以来，引发了公众对社会组织的信任危机，最直接的表现就是社会公众对社会组织的捐款捐物呈现下降趋势。这使得社会组织的资金来源大大减少，影响其参与公共危机治理的能力。另一方面，我国公民自由结社的意识不强，在公共危机治理场域中倾向于等待政府来解决问题。加之大众有时易偏信偏言，当自身的判断能力不足时，易受网络舆论的影响〔7〕。社会组织的危机事件往往容易被放大，使社会组织掉入塔西佗效应之中，导致社会组织参与公共危机治理的效果大打折扣。
　　三、社会组织参与公共危机治理困境的优化
　　1。基于政府层面的分析：优化制度环境，实现资源共享
　　第一，政府要营造良好的法律制度环境。场域内的政策制度会影响社会组织惯习的形成，社会组织要达到理想的治理效果，离不开制度环境对组织良好惯习的形塑。首先，政府应该完善和健全公共危机管理体制，将社会组织完全纳入公共危机治理系统，使社会组织处于平等合作的地位。其次，应通过立法明确社会组织的地位与合法性，制定一套社会组织参与公共危机治理的规则和标准，使社会组织有法可依，减少社会组织的被动性和盲从性〔8〕。最后，要合理使用控制性政策与引导性政策。政府要明确自身在场域中的角色定位，从宏观上对社会组织参与危机治理进行指导与调控。过度干预社会组织的运营和发展，必然强化组织依赖性与被动性惯习，不利于社会组织在公共危机治理场域内发挥作用，难以实现善治的目标。
　　第二，要实现依托资源共享。政府与社会组织在场域内既是合作者，又是竞争者。资源是政府与社会组织在场域内采取行动的重要依据，也是二者之间竞争时所使用的重要武器，它与惯习相互作用，为政府和社会组织在该场域内的互动提供了可能。只有打破各行动者之间形成的资源壁垒，实现行动者依托资源的共享，才能破解社会组织在公共危机治理中的困境。首先，政府要充分信任社会组织，杜绝一言堂，使社会组织能够在场域内做到权责一致。其次，要让社会组织更多地参与公共政策的制定。社会组织相对政府而言更具社会性，能够及时获取社会有关的信息资源，并以专业的角度对信息作出分析，让社会组织在政策制定过程中更具发言权，有利于政府通过制定更加科学合理的政策应对公共危机。
　　2。基于社会组织层面的分析：提升自治能力，夯实专业技能
　　第一，社会组织要提升自治能力，摆脱依附性惯习的影响。首先，社会组织要进一步完善组织内部治理结构，推进内部治理的科学化、民主化、有序化。其次，建立健全社会组织信息公开制度，让社会公众及时了解组织的工作进程、服务目标、资金流动等，树立一个公正清廉的社会组织形象。最后，拓宽组织资金来源渠道，避免组织过于依赖政府的财政拨款，努力实现资金收入多元化。总而言之，组织要以完善内部制度建设为突破口提高资本转化能力，促使组织逐渐形成自主自治的惯习。
　　第二，社会组织要提升自身的专业水平。努力培育专业服务能力，增强组织在场域中的不可替代性。首先，社会组织要清晰定位自身的专业服务领域。社会组织只有在自己专业的领域内提供服务，才能够做到最大程度上对政府和社会公共尽职负责〔9〕。其次，要加强人才队伍建设，完善组织用人机制，有意识地去建设学习型团队，提升组织的学习能力。通过加强组织的内部培训以及外部人才交流，提升组织成员的专业化与职业化水平。
　　3。基于社会公众层面的分析：强化公民意识，积极参与治理
　　第一，要强化公民意识，培育志愿精神。公民理应是公共危机治理的重要主体，但目前公共危机治理场域中公民主体意识不强、参与治理的积极性不高，甚至出现盲目参与的惯习倾向。首先，要培育公民的志愿精神，公民只有拥有强烈的志愿精神，才能够有足够的动力促使公民积极参与公共危机治理。其次，要树立社会公众的大局意识、核心意识，摆脱因传统政治历史文化所形成的无意识性、不参与性惯习的影响，认识到公共危机的治理问题的解决需要全民积极参与。
　　第二，要加强对社会公众的公共危机教育，提升社会公众对公共危机治理的知识储备，推动公民自觉的参与公共危机治理。此外，政府和社会组织要拓宽与公民的沟通交流渠道，加强双方的沟通交流，积极采纳合理化建议，引导广大人民群众参与到治理中，让其意识到自身是危机治理的重要参与主体。只有公众积极主动地参与治理，完成从被管理者到主动管理的角色转变，公民在公共危机治理场域的资源优势才能得以充分发挥。
　　一言以蔽之，要化解社会组织在参与公共危机治理过程中的难题，就要打破公共危机治理场域中各行动主体原有的惯习结构。实现政府、社会组织、公民三者之间资源共享，促进场域中各行动主体良好惯习的形塑，构建完善的公共危机治理场域，进而推进场域惯习的良性互动，为社会组织参与公共危机治理提供可行路径。
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