雍正年间财政改革视野下的养廉银问题

　　雍正朝初年设立养廉时并未视其为一种静态的数额。在改革的第一个十年间，为满足官员的需要，有大量养廉增加和偶尔减少的例子。
　　有时是增加通省所有官员的养廉。其他一些时期，同意增加个别官员的养廉，认为其花销大于该省开始实行火耗归公改革时制定的经费。
　　最初增加养廉，经常是该省官员自己考虑、实施。但1731年后，在户部的鼓动下，养廉额数的变化则要得到皇帝的批准。
　　一、养廉分配的变化
　　全国增加养廉最明显的例子发生在福建和河南。最初福建制定的养廉额和中国中部其他省份同等官职相比低得多。
　　这既是该省征收低火耗率的结果，也是该省经费过多地用于管理和军事防御的结果。皇帝对福建养廉的分配不敷支用极为关注，下令将宫田和杂税赢余补偿省里经费的短缺。
　　福建养廉还需要40000多两才能满足地方官员的实际需求。当赏赐的赢余收入无法满足所有的养廉、公费开支时，上谕同意额外从正项收入拨20000两补充福建藩库。
　　引起河南养廉增长的原因与福建正相反。藩库赢余不断增加，反映出火耗归公改革在河南的成功。
　　1728年，针对这一不断增大的收入，雍正令田文镜为了百姓和政府的利益，设法花掉更多的收入。
　　对此田文镜建议增加基层官员的养廉。田文镜认为每年分配给每位道员3000两就够了。然而他确实请求为州县官增加400两，直隶州知州增加300两。
　　提升后的养廉为：直隶州1800两，大的州县1400两，中等州县1200两，小的州县1000两。也有许多为个别官职增加养廉的例子。这通常由巡抚或是布政使提出。
　　雍正五年（1727），李卫请求将浙江学政的养廉由1000两升至2500两。雍正九年（1731），江西巡抚谢旻提议数个边界县和拥有大量棚民的小县应被划归中等县和大县，他们的养廉也相应地提高。
　　做出这样的改变是承认控制边界地区和防止百姓流人邻省以逃避纳税所带来的困难。江西粮驿二道最初仅负责漕、驿和盐务。
　　然而，在雍正时期，每位道员巡视三个府并分别负责所属州县的所有刑名案件，结果他们要增加盘费，以延聘额外的擅长地方行政和刑名案件的幕宾，因此也就有了提高他们养廉的请求。
　　陋规解送的变化也引起养廉分配的调整。改革最初付诸实施时，河道总督从盐商处得到捐助，构成他养廉的主要部分。
　　当这些捐助取消后，河道总督仅剩下少部分商人的捐助以及河库赢余银，总数在5000两左右。
　　这不足以支付视察工地的盘费、资助巡抚、犒劳标下士兵、延聘私人幕宾等。因此，请求提高这个官职的养廉。
　　取消资助河道管理的各种费用并用提高的养廉银取而代之，也反映出地方行政朝着财政更为合理化的方面逐渐发展的趋势。
　　官员时常请求为他们自己的职位增加养廉。雍正六年（1728），湖北布政使徐鼎抱怨，他得到的约11600两养廉和行政费用太少，向户部解送簿册和众多的私人幕宾及长随，为省里最高财政衙门配备人手，这些都要求巨大的开支。
　　徐鼎自称，因为省里预算所提供的经费不敷使用，他被迫依靠父亲的帮助以支付衙门的开支。在改革以前的财政体制中这种情况是根本不存在的。
　　而且，过去皇帝对诸如徐鼎此等要求的通常反应是，劝勉在他的私人生活和公务上更加节俭。徐鼎自己对于这样一种答复的担心证明是多余的，这就验证了财政责任的概念在改平之后的转变。
　　雍正没有惩罚徐鼎的过分支出，而且赞扬了提高养廉的方案，并声明，王朝从没有这样的政策，要求官员的家庭资助他履行职责。
　　到了雍正朝末年，官员有时积极力争他们有权得到丰厚养廉。四川总督黄廷桂提出增加养廉的请求，而皇帝将对此的讨论公诸于朝廷，对于这样的处理方式黄廷桂极为气恼。
　　黄廷桂上奏说，四川总督的养廉只有6000两，请求增加4000两。通过廷寄他得到了大学士张廷玉和蒋廷锡的答复。
　　其中皇帝的上谕说6000两的确不敷使用。然而，因为黄廷桂同时兼任提督，因此上谕令大学士调查黄廷桂是否可以因为第二个官职得到养廉，并对于他未在奏折中提到这一额外的养廉表示不快。
　　黄廷桂整个奏折对此予以反驳，他坚持说他并不是要从个人职位捞取好处，他指出，提督一职并无养廉，一年仅有薪俸和亲丁粮饷约2800两。
　　黄廷桂说，他早已陷人经费短缺，被迫挪移经费和从巡抚那里借银1000两，至今尚未归还。而且，他作为提督的经费已经支付两次凉山之役，用于犒赏士兵和雇用劳役。
　　最后，黄廷桂抱怨，尽管总督的职责至为繁重，可是巡抚和布政使每年养廉则有19000两和10000两。
　　在奏折结尾，他将原来的数目予以加倍，请求每年20000两作为总督的养廉。这得到了皇帝的认可，在奏折上写下一个简单的览字。
　　一般说来，皇帝将养廉额的决定权交给各省官员。但他也确曾干预过，最常见的是在为一个职位第一次设立养廉的时候。
　　这种情况下，皇帝是作为官员养廉银的提倡者，以保证所厘定的养廉能充分满足官员的需求。举例来说，当与安徽、江苏和江西三巡抚商议为两江总督提供养廉时，他们建议三省共捐助14000两。雍正感觉这不够用并提议20000两更为合适。
　　皇帝的干预对于保证湖南巡抚充足的养廉也起到了作用。当布政使朱纲建议为巡抚每一季度补助1000两，那么一年就是4000两，皇帝答复：
　　巡臣一千金如何敷用？前者卜兰泰奏将伊家资变卖使用。朕已大说不是批谕矣。尔等养廉当与接任斟酌敷用方是理。
　　似此尔等矫廉尚可，朕未有令封疆大员枵腹从事之理。湖南布政使此数年你自然洞悉秉公为之。
　　极少有官员请求减少养廉的情况。雍正十一年（1733），山西巡抚奏称，新任署理按察使仅将他每年10000两的养廉花去了7000两。他因此请求将剩余的3000两归还藩库。
　　然而，这是个人养廉的减少，可能并不意味着这个省将来所有的按察使养廉额都会调整。
　　仅有的一个养廉向下调整并产生了制度性冲击的例子是田文镜从河南巡抚擢升至河南山东总督时，拒绝接受额外的养廉。
　　然而，这一职位是专为田文镜设立的，在他死后不久就被撤销。二、养廉范围的扩大
　　我们已经看到数个省被忽略的巡抚和总督的养廉都很快得以弥补。在许多省份，数年之后才为学政提供养廉。
　　这是因为他们常常拥有一种非正式的收入，而这些收入被认为是合法的并可以代替养廉。总体上讲，这些经费与科举考试有关。
　　举例而言，在陕西，学政前往一个地区举行初等的科举考试，都由那些士子所在州县供应物品。这些物品叫做考棚供应，但事实上是向当地百姓进行额外的征收。
　　在湖北，学政向学生售书获取费用。每一套要收取二三两，每年获利6000两。入们广泛认可这些经费，以至于在雍正五年（1727），当广东学政杨尔德请求提高他的养廉额时，巡抚在奏折中并不同意此意见，认为学政应由他主持考试所在的州县供应经费。
　　皇帝将该问题交给各省，让它们决定是否同意给学政养廉。总体土，他认为一年四五千两养廉比较合适。
　　而且雍正希望，为他们提供养廉可以激励他们更勤勉地履行职责。皇帝没有中止对这些官员的捐助，也没有坚持在全国范围内为学政提供养廉，其中的原因可能是他担心，一些官员仍将继续因主持考试而需索费用。
　　因为这费用是由那些参加科考的入直接支付，并不是官方同意就可以简单予以制止的，不可能保证一纸法令就可以清除这样一种被广泛接受的做法。
　　尽管皇帝在这件事上缺乏指导，但最终在数个以前依靠非正式经费的省份努力之下，为学政设立养廉也汇入了改革的主流。
　　当火耗归公最初改革之时，仅为州县及以上的文职官员设立了养廉。那些亲民之官，包括州县的佐贰官员和大量与衙门行政事务有关的官员，比如经吏、司狱、各学教职，以及其他八品、九品，未入流的杂职官员等，没有包括在新的经费体系之内。
　　这种忽略有两个原因。一是州县官以下官吏并不被认为是官僚体制的主体部分。这些职位常常是由那些未能通过最高层次考试的人担任或是通过捐纳得到的。
　　除了极少数情况，他们没有资格升到更高的位置，并且尽管是官员，但他们的地位被官场其他官僚视为与其下的书吏和衙役相去不远。
　　而且，他们没有官僚高层中才有的功能齐备的衙门，也不需要高层官员才有的大量胥史。各省经济上的紧张也是将他们排除在养廉名单之外的原因。
　　在改革的头几年，人们总担心，火耗收入不足以满足所有省内行政的开支。将这些基层的官员包括在养廉圈之内，大概被认为对省级资源来说是一种过重的负担。
　　雍正皇帝对于首次将微员纳人养廉预算的反应，也证实了这种看法。河南巡抚田文镜于雍正三年（1725）初第一次建议为基层佐杂官员提供养廉。
　　他指出，这些官员职责十分重要，不断有因公派遣。然而他们的物质报酬可怜，品级很低，没有什么动力使其遵守规章制度。
　　田文镜他自己是从县丞升迁上来的，认为这种位置上的人有些是极有才能的，他提议如果皇帝推恩向他们供给养廉，他们在履行职责时自然会更恪尽职守。
　　雍正皇帝并不像田文镜一样对该政策的功效充满信心。尽管再一次强调所有这种决定都取决于总督和巡抚，但是雍正还是接受了通行的看法，这些基层佐杂官员没有多少是真正出类拔萃的。
　　在新近颁布的恩赐法令下，极少有人有机会擢升至更高职位。雍正皇帝未同意给这些属下增设养廉，他认为增加州县官的养廉使他们提升州县普遍的行政水平，这样做会更好些。
　　然而，雍正真正的关心反映在朱批的最后几行：斯论未免稍近于刻，尔等细加筹度，毋即以朕谕为是，遂乃中止也。
　　更虑者，此非止行豫省之事，倘遇他省耗羡不敷，将从何分惠？亦不得不一思。
　　到雍正六年（1726）年初，改革成功的迹象已很明显，各省大概都已找到充裕的经费以扩展它的养廉预算，将所有的官员包括在内。
　　年初，田文镜又一次提议向基层官员提供养廉。这一动议的真正意图，是清除官僚机构最底层的腐败，这从田文镜的让步可以看得很清楚：那些不直接亲民的官员不需要考虑养廉问题。
　　然而，有些官员比如各州之州同、州判、吏目，各县之县丞、典史，他们监督和调查地方事务的作用使他们与百姓日常生活有着紧密的联系，应该给予80至120两的养廉。
　　这一次皇帝感觉田文镜的提议既公平又适中，因此告知他可以付诸实施。尽管宫员已设有养廉，但还继续收受陋规，对此的关注促进了将新的向微员提供养廉的改革内容扩展至河南以外的省份。
　　1728年年中，田文镜升任河东总督一职。他上任最先采取的措施之一就是揭开山东仍继续收受陋规作为筹措经费的做法。
　　田文镜的奏报促使皇帝发布上谕，向省内所有官员发放养廉，作为永久清除这些腐败和不规范经费交易的最有效手段。
　　在雍正六年八月的上谕中，皇帝承认一些官员不顾他们既有养廉的事实，而继续收取陋规，这令人痛心。
　　雍正下令各省督抚逐一调查属下并将情况予以上报。皇帝依然认为，要解决这一问题就要确保每位官员有足够的养廉。
　　因此，他也下令督抚查明属下是否还有未及养廉之人并向这些人提供养廉。同时，雍正公开赞同向布政使提解全部火耗，并从藩库进行公开的再分配。
　　湖南是对此最早做出反应的省份之一。上谕敦促湖南根据山西一河南模式将部分提解火耗改为全部提解。
　　湖南官员也利用这一机会为省内所有微员测算养廉。根据田文镜制定的原则，仅为那些与百姓有直接联系的官员或是经常因公外出的官员设立养廉。
　　这些人包括布政使和按察使衙门的理问、照磨、库大使、司狱、典史、经历以及州县的杂职官员。
　　湖南的火耗收入没有河南多，故而湖南的养廉额较低。尽管如此，省里还是可以补充这些预算外的开支，利用的是以前送给粮道、现已归公的8000两盐规。
　　并不是每个省都如此迅速地遵循皇帝的谕旨。在许多情况下或是增加现有的养廉额，或是仅向那些以前未包括在省预算中的省内高层官员提供经费。
　　正是在对这样事例的处理过程中，恰亲王和户部开始发挥作用并最终可能导致他们在养廉问题上的更大权威。
　　例如，雍正七年（1729），直隶总督杨鲲向皇帝上报该省向每位官员提供充足和公平的养廉银的讨论意见。
　　怡亲王和户部认为所议数额恰当，并建议皇帝令杨鲲依此分配养廉并将原始的簿册上报户部。
　　尽管这一方案向直隶州及府属州的州同、州判提供养廉，但却未考虑向县丞及以下官员提供养廉。
　　考虑到在分配约220000两养廉后，直隶藩库还有近80000两存银，户部建议向其余的微员每年提供养廉，数额从数十两至一百两不等。
　　见到户部的意见，皇帝即令杨鲲重新考虑微员的养廉问题。杨鲲同布政使商议并向皇帝上报黄册，开列有异议的官员可能的养廉额。
　　令人惊奇的是，皇帝的反应是，养廉额偏高，他担心这会造成省里资源的巨人损失。雍正再一次将田文镜治理之下的河南财政管理作为一个榜样，并告诉杨鲲，他会暗中调查该省这些官员得到的养廉额。
　　与此同时，杨鲲总督一职被左都史唐执玉所取代。唐执玉再次提交削减后的养廉计划，微员养廉每年用银8600多两，该省的公费赢余还有3000多两。
　　这些新的额数以黄册的形式奏报皇帝，同时以清册的形式向户部上报，这揭示出户部在养廉问题上的作用越来越重要。
　　微员养廉是一个新的概念，许多省花费了数年来贯彻执行。偶尔有争议养廉额而延迟实施的。在广东，当权者已接受向这些官员提供养廉的思想，然而，对薪俸作用的不同看法致使厘定养廉额产生分歧。
　　总督和署理巡抚都将这些新增养廉看成象征性的报酬，与皇帝以俸银赋予官员报酬的思路相同。
　　因此，他们提议，只是从火耗中向每位官员提供经费，数额与他们的俸银额一样，如此一来，他们会得到双倍的薪水。
　　布政使不同意这种方法，他指出养廉不仅是为了支付官员个人的开支，而且是为了满足衙门行政以及衙门以外的公务开支。
　　如果实施督抚的方案，官员只能养活他们的家庭，仅此而已。皇帝将决定权留给了省里当权者，他们最后赞同了布政使的观点。
　　结果，为微员的养廉设定在60两至80两，这一决定使本来已紧张的广东省预算新添了17520两的开支。
　　新添养廉的经费从广东的税契羡余银中支出。考虑到涉及人员的数量，高层官员对给微员养廉而拨付大量经费一事犹豫不决，就不足为怪了。
　　仅在广东，增添养廉的官员就有225名。最大量的是典史（78人）和巡检（126人）。这后一数字的意义尤其重大，因为它显示出，至少在一些县，不仅有一位佐贰官，而且在他之下至少有一位巡检，这说明县级管理要比普遍认可的更为亲民。
　　通过向这样的官员提供充足的行政经费，很清楚，政府在清除不合法加派和敲诈勒索上，正采取着很重要的步骤。
　　当各省官员寻求经费为微员提供养廉之际，控制和清除最底层行政的腐败，似乎是他们最重要的想法。
　　当向皇帝上报方案时，江南总督和安徽巡抚所表达的问题是人们共同关心的。安徽最初未给微员提供养廉，因为藩库火耗不足。
　　因为这些杂职官员无法支付他们的行政花销，所以他们私取里下、擅受民词，这一点众所周知。雍正十年（1732年），人们发现安徽约30000两盐规被送往大小各级衙门。
　　经由内阁和皇帝同意，总督高其倬和李卫决定将这些经费归公，用于省里的公共支出。结果，他们能够向最亲民的163名微员每人分配50两，希望消除他们所采取的资助地方行政的非法手段。
　　事实上，正是吸纳了以前的陋规和商业、关税赢余收入，才扩大了养廉的范围并使火耗归公有了成功的可能。