国家治理背景下的预算绩效管理与绩效审计协同推进研

　　【摘要】财政预算绩效管理与国家审计中的绩效审计紧密相连，两者的目标统一于推进国家治理能力的现代化。认真研究二者的关系与现存的问题，协同推进财政预算绩效管理与绩效审计，有利于更好地实现国家治理能力的现代化。文章从全面预算绩效管理与审计协同中出现的全口径预算、信息系统建设、绩效评价指标体系等问题出发，提出了应加强全口径预算绩效管理自身的科学化和规范化，设置能够评价部门与单位整体绩效水平的全面指标体系、为绩效审计提供科学的评价标准，建立预算绩效评价信息管理的数据共享平台等三个对策。
　　【关键词】国家治理；预算绩效；绩效审计；协同推进
　　【中图分类号】F234；F239。4【文献标识码】A【文章编号】10025812（2020）11004203
　　一、问题的提出
　　财政是我国国家治理的基石和支柱，是我国治理体系中一个重要的组成部分，利用现代预算制度来组织与管理财政收支，有助于推进国家治理体系的现代化。预算集中反映了政府活动和宏观政策方向，是规范政府行为的有效手段。衡量政府绩效的重要指标是预算绩效，预算绩效管理是绩效管理与预算管理的结合。实施全面预算绩效管理，不仅仅是治理方式的深刻变革，也是健全政府财政制度的重要举措，是现代财政制度的重要组成部分。
　　李克强总理提出，要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。党的十九大报告中强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。全面推行预算绩效管理，着力解决财政资金在配置和使用过程中的低效和无效问题，有助于巩固各地区各部门的绩效主体责任，推动政府效能提升，加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。如何加强预算绩效管理，完善预算绩效衡量指标体系，发挥预算资金效用，提升预算资金使用效率效益，是国家治理能力提升至现代化水平所关注的热门话题。国家审计是国家治理绩效评价体系、激励与约束体系、监督体系、分权制衡体系和信息披露等体系的重要组成部分。它是依法以权制权的重要途径，是国家治理的重要保障。国家治理内生演化的结果是国家审计。作为国家治理体系中的一项基础性的制度安排，国家审计在推动国家治理体系现代化的过程中不可或缺。随着国家治理体系建设中关于财政预算绩效管理要求的加强，预算绩效审计的呼声越来越高。审计署《十三五国家审计工作发展规划》指出，要将绩效理念贯穿审计工作的始终，全面分析经济效益、环境效益和社会效益，推动经济发展方式转变，实现更高质量、更有效、更公平、更可持续的发展。
　　笔者认为，财政预算绩效管理与国家审计中的绩效审计紧密相连，两者的目标统一于推进国家治理能力的现代化。认真研究二者的关系与现存的问题，协同推进财政预算绩效管理与绩效审计，有利于更好地实现国家治理能力的现代化。
　　二、预算绩效管理与绩效审计协同推进的意义
　　（一）协同推进有利于推动国家治理体系和治理能力现代化。山东省审计学会课题组（2019）认为，目前的预算绩效管理面临着重支出而忽视绩效、重投入而轻视管理等问题，绩效考核的结果与预算安排、政策变化的协调联动机制还没有建立起来。在实践中，各地区部门暴露出体系不完善、发展不平衡的问题。预算绩效管理是一项复杂的系统工程，它既不是绩效预算也不是一般的预算改革，预算绩效管理追求成果和效率。绩效审计是整个绩效管理流程的把关者，它通过对财政预算绩效管理全过程的监督，能够促进我国政府职能的转变，改善政府服务的质量，提升政府执行力与公信力，进一步推动财政支出结构的优化。
　　（二）协同推进有利于现代财政制度的建立。党的十九大从全局和战略的高度指出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。在2014年新修订的《预算法》中，绩效二字也多次出现。2018年9月，中共中央、国务院正式印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督。《意见》的出台意味着我国预算绩效管理工作从小范围尝试变为全面推广实施预算绩效管理成为党和国家的一项重要工作。2018年《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》将人大预算审查监督重点由赤字规模和预算平衡调整为支出预算和政策的审查监督。《意见》指出，要加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。基于此，审计机关应紧跟科学全面预算绩效管理体系发展的步伐，密切关注现代财政制度的发展，探索新的预算绩效审计方式，发挥国家审计的监督效能，推动预算管理绩效体系建设。
　　（三）协同推进有利于推动绩效审计自身体系的完善。过去，财政审计过于强调审计的真实性与合法性，对于效益性的强调和绩效审计项目的开展并不多。在国家审计实施的所有项目中将绩效审计的理念贯穿始终，有利于促进财政预算的法制化、透明化和科学性，更主要的是有利于促进预算绩效标准体系的完善，从而促进绩效审计不断趋于完善。
　　三、预算绩效管理与绩效审计协同推进中存在的问题
　　（一）全口径预算尚未完全实现，导致绩效审计难以实现全覆盖。审计全覆盖的目的在于充分发挥国家审计在国家治理中的免疫系统功能。2015年11月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，强调要全面履行审计的监督职责，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计全覆盖是指对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策落实情况，以及公共资金、国有资源、国有资产、领导干部经济责任履行情况的全面审计监督，涉及到公共资金、国有资产和资源的分配、管理和使用的各个方面。审计全覆盖通过合理选择审计方法，科学安排审计计划，能够使监督对象均在一定时期内接受审计监督，因此审计全覆盖是一个动态概念，是周期性的动态的审计全覆盖。对所有项目实施绩效审计，就是要覆盖所有全口径预算。全口径预算的概念是全面取消預算外资金，将政府收支纳入预算管理中，形成覆盖所有收支的预算管理体系。笔者认为，全覆盖绩效审计应以政府全口径预算为基础。而事实上，全口径预算还没有向地方政府和基层单位推广，这些部门也没有形成全口径预算编制体系，使得部分资金仍游离于预算管理之外（陈翔宇，2017）。很多基层政府的预算编制与全口径预算管理的要求还有很大差距，预算编制方法采用简单的基数加增长模式，没有充分考虑影响预算规模变化等各种因素，难以合理配置地方财政资金，且预算绩效管理的目标很多都是临时制定的，没有清晰明确的目标管理标准，这就使得绩效审计的基础数据不科学。从实际情况看，预算绩效管理的深度和广度都难以使得全覆盖的预算绩效审计得到有效实施。
　　（二）预算绩效管理评价标准缺乏导致绩效审计评价难度增大。审计是讲究标准的。西方最早关于审计的定义就是标准与现实之间的遵循程度。从审计的角度看，审计评价有赖于评价标准的建立和完善。《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要在编制预算的过程中设置部门和单位的整体绩效目标、政策，并对预算执行情况进行绩效评估，从而加强绩效目标管理。鉴于政府财政的公共性，预算绩效目标的制定受社会、政治与宏观经济的影响具有不确定性，因此预算绩效考核指标体系的客观、科学、可量化是全面预算绩效管理的关键。可以说，预算绩效管理目标与评价指标设置的科学性关乎整个绩效管理的成败。当前，财政预算的绩效评价已经开展起来，但最大的难点还是缺乏统一的预算绩效评价指标的标准问题。绩效评价结果的准确性与客观性受质疑的原因在于缺乏统一的绩效标准，同一个项目，不同的机构可以得出完全不同的绩效评价结果。现有的绩效评价大多停留在定性层面，缺少定量的评价。而且仅仅停留在评价层面，评价的结果没有得到有效运用。预算绩效管理评价指标的缺乏最终造成了审计的难度，标准的不统一，使得绩效审计的结果往往难以得到被审计单位的认可，进而影响到整个预算绩效管理决策的行为，影响政府管理者的科学决策判断。
　　（三）预算绩效管理数据的信息化程度影响绩效审计信息化的应用。预算绩效管理体系的完善无法离开信息系统和工具的支撑。由于预算绩效管理的基础工作，如绩效理念、员工素质、绩效法律法规、绩效文化、绩效考核指标体系等需要完善，导致预算绩效管理数据的信息化程度较低，多数地区还没有成型、完善的模式，并且提供的信息技术对预算绩效管理的支持作用也不强。加之，政府部门现有业务系统的数据烟囱和信息孤岛现象十分严重，不同系统的业务功能和后台结构也大不相同，各级政府、部门和单位的业务、财务、资产等信息的互联互通不足，共享数据库与沟通平台尚未形成。不同财政部门间信息衔接工作职责的划分不清，不同业务间的数据缺乏关联性，与理想的预算绩效信息化管理还有不小的距离。如实际审计中发现，同一项资金的各级财政预算数据不具有可识别的关联性，无法通过串联分析评价对下转移支付资金的各级分配使用状况。这些使得预算绩效审计的信息化应用面临无的放矢的尴尬境地，在审计中更无法实现横向和纵向数据互联共享，造成审计成本较大，审计资源浪费严重，审计风险较高，建立符合绩效管理审计统一标准的数据资源的探索还不成熟。
　　四、推动预算绩效管理和绩效审计协同的对策
　　（一）实现全口径预算绩效管理的规范化和科学化。首先，有效实施预算绩效管理审计的基础和前提是全口径预算绩效管理的规范化、科学化。刘小川（2019）认为，部门预算绩效目标要遵循各部门层次的差异确定，中央部门应重视地区间的协调发展、国家行业政策的落实，地方部门应重视地方区域的均衡发展和政策落地。省级及省级以上政府应该将预算绩效目标集中于社会经济发展及政策绩效等方面，而省级以下的政府预算绩效应该将目标放在促进民生、稳定社会等方面。单位预算绩效目标应重点关注单位自身各项事业的发展建设。按照部门战略、职责和预算项目逻辑，建立绩效目标管理责任制。对一般公共预算应从收支结构优化角度考虑设置绩效目标；对于国有资本经营预算，要建立资本稳定调价资金池，按照经营效益和保值增值等制定目标；对于社会保险经济预算，要实现保收控支，按照收支平衡、保障水平制定目标；对于政府性基金预算，要加强统筹，使征收标准的确定规范化、合理化，按照专有成效制定目标。其次，要科学界定政府收支的范围与口径。对利用国家权力、资源和信用依法取得的收入，一律视为政府收入；对依法履职、提供公共产品与服务形成的支出，一律视为政府支出。按照这一标准，明确各部门和地方收支，将属于政府收支的纳入预算管理，对不属于政府收支的，要明确管理办法。另外，利用政府会计改革的不断深入，夯实全口径预算绩效管理的信息基础与数据基础，实现不同口径预算绩效信息全面比较和反映，促进财政预算与政府资产管理的规范化和科学化。再次，要将绩效理念融入到预算管理的各个方面，加强对内部工作流程的管控。袁月和孙光国（2019）认为要推进预算和绩效管理的一体化，应做好编制、执行、监督等全方位的工作，形成执行有监控、完成有评价、评价有反馈、反馈有应用的全过程预算绩效管理与控制机制。将绩效信息用于部门预算编制与决策，使预算管理和绩效管理成为战略实施的有力工具。最后，相应的职能部门要建立完善的管理制度，从预算編制、绩效考核、绩效目标管理与结果运用方面稳步推进全面预算绩效管理，明确工作流程和权职划分，建立全预算绩效管理链条，以保证预算绩效管理工作的全面落实。
　　（二）完善部门与单位整体绩效水平评价指标体系，为绩效审计评价提供科学标准。全面实施预算绩效管理工作的重点在于评价指标体系的设计和构建。要形成科学有效且符合实际的评价指标体系，提高预算绩效表达的一致性和协同性。根据职能划分，形成不同层面的绩效指标，根据形式和预算框架的不同，制定不同类别可考核、可度量的指标体系。《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求规范预算绩效评价共性指标框架，细化各行业个性绩效指标体系，增设各地绩效指标共享机制。《意见》指出，要构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。绩效指标体系的完善有利于审计机关依据这些指标进行再评价，找出存在的问题，提出有效的审计建议，推动被审计单位相关预算绩效管理制度的制定，完善自身的预算绩效管理。马蔡琛和陈蕾宇（2019）指出，部门预算绩效管理的起步相对较晚，当前各地区和部门的预算绩效指标框架很少关注非一般公共预算绩效指标的构建，财政预算收支综合绩效指标体系的推广程度低。此外，目前各地方构建的预算绩效指标体系设计不科学、评价结果缺乏约束力，其指标体系没有依据时间维度进行合理划分，仍集中在预算绩效的事后评价方面。基于此，应进一步拓展预算绩效指标体系的范围，在全面性、客观性、公平公正、定性定量和结果导向性原则的指导下，构建以部门、功能和经济分类为一体的全过程预算绩效指标体系，使考核结果具有可比性，规范共性指标框架，尽快建立个性指标的共享平台。
　　（三）建立预算绩效评价的数据共享平台。运用信息技术实施预算绩效审计工作包括两个重要部分，一方面是预算绩效管理本身的信息化，其实质是数据化。另一方面是绩效审计如何利用大数据审计技术对预算绩效管理的过程和结果实施审计的信息化。对此，刘小川（2019）认为，建立预算绩效评价信息管理平台系统是全面实施预算绩效管理工作的核心。目前，我国绩效管理的技术性问题，主要是绩效评价指标及指标体系的标准数据库构建和绩效信息收集、公开及共享问题。而预算结构具有复杂性和多元性，预算绩效评价指标涉及政治、经济和社会等多个领域，且各个层级间的关系错综复杂，评价指标往往很难量化。随着数字经济的发展和现代信息技术的应用，利用大数据平台有利于实现数据信息的共享，借助人工智能等技术，可以针对项目预算、政策预算和部门预算进行试点，及时反馈预算绩效管理工作效果，实现预算绩效信息化管理和绩效数据资源的共享。此外，大数据、人工智能等技术在处理全面预算绩效管理涉及的大量预算收支、政府资产负债、社会经济状况等数据方面有着天然优势，它能够对海量的信息进行分类、判断。因此，借助相关技术可以有效推进基于绩效目标分析的逻辑框架模型的构建。预算绩效管理信息化平台的建设，为实施基于大数据审计技术的预算管理审计奠定了重要前提。为此，审计机关应加强预算绩效管理数据采集和整理力度，积极争取地方政府的支持，对业务数据进行采集，利用审计部门多年积累的被审计单位数据和已采集的信息数据，加大对数据进行分析处理和挖掘的力度，有效提升预算绩效管理审计的精准度和时效性。
　　【主要参考文献】
　　〔1〕山东省审计学会课题组，黄利明，苑小巍，孔帅，王涛，王丽丽，侯欣蕾，张镟，范庆光。预算绩效管理审计探索〔J〕。审计研究，2019，（03）：2026。
　　〔2〕陳翔宇。全口径预算中的绩效审计现状、问题与对策〔J〕。财会月刊，2017，（09）：104107。
　　〔3〕袁月，孙光国。基于国家治理视角的全面预算绩效管理研究〔J〕。财经问题研究，2019，（04）：7076。
　　〔4〕马蔡琛，陈蕾宇。我国预算绩效指标体系的发展演进与实践探索〔J〕。理论与现代化，2019，（02）：8492。
　　〔5〕刘小川。全面实施预算绩效管理的难点与应对之策〔N〕。中国财经报，20190330（007）。