镇街道建设工程招投标三权制衡机制探索

　　摘要：近年来，我市镇街道政府投资项目越来越多，随之而来的问题也日趋显现：一是机构不独立，职责难明确；二是权力过于集中，腐败隐患大；三是人员兼职多，履职难到位；四是招标时间仓促，程序难规范。为降低岗位廉政风险，提升工作业务水平，提高资金利用效率。我市着力创新举措，完善组织机构，明确管理责权，强化规范运转，形成了制衡机制。
　　关键词：镇街道；招投标；机制探索
　　随着我市农村经济社会建设的加速发展，镇（街道）建设工程招投标工作的内容日趋增量，对建设工程招投标工作的要求也越来越高。镇（街道）建设工程招投标工作无论在体制机制还是管理操作上都有待规范。我市采用三权制衡机制解决目前镇（街道）建设工程存在的各种问题。
　　一、镇（街道）公共资源交易基本情况
　　我市自2002年市政府出台《小型建设工程项目招投标简易程序实施意见》，明确由镇街道负责辖区内550万元建设工程项目实施简易招投标以来，经过十多年全体招投标人不断实践和探索，全市各镇街道招投标管理工作得到了逐步规范。2006年市政府专门出台了《进一步规范镇（街道）招投标工作的实施意见》，对各镇（街道）招投标平台的组织机构、招标范围、招标程序、监督管理等方面作了进一步明确。此后，各镇（街道）都建立了机构、配备了人员，开展了工作，我市镇街道公共资源交易工作全面铺开。
　　（一）建立了机构，组织建设较健全
　　我市各镇（街道）分别建立了三个层次的组织机构。
　　一是成立了镇（街道）招投标市场管理领导小组，由镇长、副镇长、纪委书记、纪委副书记、人大副主席以及规划建设办主任、经济建设服务中心主任等组成。组长由镇长（主任）担任；副组长分别由纪委书记、副书记或分管城建副镇长（主任）担任。主要承担镇（街道）招投标市场管理的领导和协调职能。
　　二是建立了镇（街道）招投标市场管理领导小组办公室（以下简称招管办）。由镇（街道）分管城建的领导任办公室主任，经济发展办、社会管理办、规划建设办、财政办等有关负责人为成员。负责领导小组的日常工作，履行监督、协调、指导、管理、服务职能。
　　三是建立镇（街道）招投标中心。全市所有镇街道都组建成立了招投标中心。招投标中心工作人员由各镇街道规划建设办等机关各办公室和社会事业服务中心、村管站等事业单位的工作人员中抽调担任（或兼任）。招投标中心设主任一般由规划建设办主任兼任。镇（街道）招投标中心接受上级有关部门和市公共资源交易管理委员会办公室（简称市公管办）的业务指导。
　　镇（街道）招投标中心都按照要求分别设置开标室和评标室各一间，大多数交易场所比较规范，保障了进场交易活动的有效开展。
　　（二）健全了制度，探索了简易招投标模式
　　市镇两级分别制定了一系列制度，来规范交易工作。根据《关于进一步规范镇（街道）招投标工作的实施意见》、《建设工程项目投标评标专家库管理暂行办法》、《招标评标专家库抽取管理暂行办法》、《关于开展镇（街道）规范化招投标平台建设的通知》等几十项制度。围绕服务有标准、工作有依据、办事有指南，制定了开标室、评标室制度、评委守则、小型建设项目招投标工作流程等制度，逐步规范建设工程项目五统一管理，即招投标项目统一进场交易、招投标信息统一发布、招标文件统一会审、评委使用统一运作、开标现场统一监管。
　　（三）招投标操作基本规范，交易业务范围广泛
　　各镇街道基本能按规定将小型工程建设项目、土地整理（标准农田建设）项目、政府采购项目以及镇（街道）及所属单位的各类国有、集体资产处置、对外出租、转让等各类项目纳入镇（街道）招投标中心操作交易。
　　二、三权制衡机制的实施背景
　　通过十多年市镇两级招投标工作人员的共同努力，镇街道招投标工作机制基本确立，制度也基本执行，招投标工作有名有实，即：建了机构、挂了牌子、有了班子、开展了工作、取得了一定的成效。但是，还存在一些阻碍我市镇街道公共资源交易工作进一步发展的困难和问题。
　　（一）机构不独立，作用难发挥
　　成立镇街道招投标中心没有经编委的批准，没有法人登记，也没有人员编制。根据市政府《关于进一步规范镇（街道）招投标工作的实施意见》文件规定，镇街道招投标中心归属所在镇街道规划建设管理办公室管理。镇街道招投标中心不是独立法人，不能以自己的名义独立依法行使相关职责。而规划建设管理办公室的职责范围内没有招投标（或公共资源交易）这一项，以规划建设管理办公室的名义行使招投标职责也存在问题。履行招标投标职能遇到很大障碍。如投标保证金银行账户的开设、招标文件工本费等收费手续的办理等，由于镇（街道）招投标中心不是独立法人而不能办理。
　　由于机构不独立，人员不专职，依附于建设管理办，往往造成招投标服从项目建设进度，随意牺牲招投标程序的规范性。因此，机构不独立使得镇街道招投标中心作用的发挥受到极大的限制，管办分离原则成了一句空话。
　　（二）权力过集中，腐败隐患大
　　有的镇街道招投标中心人员兼管整个工程建设全过程，从前期立项、设计、预算，到招标文件制订、发标、报名、资格审查、开标、评标、合同签订，直至施工管理、竣工验收、资金支付。这种一条龙管理模式造成权力集中，容易导致腐败现象，使招标投标机制难以发挥促进廉政建设的作用。据了解，就平台出现的问题来讲，我市8个镇街道平台成立后，已先后有三个平台的中心主任和一个平台的招管办主任因贪污受贿被查处。
　　（三）人员多兼职，履职难到位
　　根据市政府《关于进一步规范镇（街道）招投标工作的实施意见》文件规定，工作人员从规划建设、经济发展、社会管理、财政等办公室中选派。招投标中心主任一般由规划建设办主任兼任。调查统计，全市镇街道领导小组成员共78名，招管办人员共46名，招投标中心人员共37名，其中专职招投标工作人员只有6名。50的镇街道招投标中心没有按要求配备专职人员。
　　我市镇街道公共资源交易工作的领导管理和工作人员的特点是三多三少，即：领导多、工作人员少；挂名的多，实际做事的少；兼职人员多，专职人员少。兼职人员的主要工作是在其编制所属单位。如招投标中心兼职人员的主要工作大多在规划建设办，招投标只是附带的工作。一些镇街道招投标中心虽然设了主任和副主任，由于是兼职的，不管招投标的具体事务，也不清楚本镇街道招投标工作具体情况。从表面上看人员力量很强，实际上绝大部分都是虚职人员，履职难以到位。
　　招投标工作是一项专业性很强的工作，要求招投标各方参与者有足够的业务技能，熟悉招投标程序，维护健康的市场经济秩序。而镇街道专业人员普遍缺乏，专职力量薄弱，在客观上使得基层招投标工作难以高质量运行。
　　（四）招标时间仓促，程序难规范
　　进入招投标中心操作的项目都是镇街道或村投资的实事项目，有的是上级要求限时完成的项目。时间紧是普遍特性。党委政府往往重结果、轻过程，主要领导亲自确定开竣工时间。一般领导的指示为：按规范操作，实行招投标，必须在某月某日开工。由于时间限制和前期准备不足的问题，很多工程项目无法按规范程序实行招投标。招投标中心只能实行形式上粗线条的简而又简的简易招投标。
　　有的项目招标程序不规范，招标的公开、公平、公正原则没有得到严格贯彻。一是各阶段时间不符合要求。限高价没有做到提前2天以上公布；发标至开标时间没有达到7天的要求，有的只间隔2天；有的没有预中标公示。二是招标价格控制不严。有的项目招标限高价超过预算价，中标价超概算（预算）。没有严格执行概算控制预算，限高价低于预算的规定。三是有的镇街道存在超招标限额现象，发现超过50万元、甚至超过100万元的项目在镇街道平台招标的现象。四是评标不规范。有的镇街道没有建立评委人员库，评标时随意叫人；有的虽然建立了库，但库内具有一定专业知识的人员偏少；有的评标人员只是参与见证，而没有真正对投标文件进行评审；有的评标办法没有按要求列入招标文件中。
　　有的工程项目预先已确定了承建单位，再找几家单位来陪标，走个招投标形式了事，实则是虚假招投标。这种形式主义的招投标，不仅达不到招投标的目的，而且导致权力滥用，可能产生招投标腐败。对小型建设项目必须在镇街道招投标，对于小型项目应当进行招标，已形成了共识；但是，对于规范招标的必要性认识还不够到位，仅仅停留在遵守制度的层面上。只是因为制度规定要招投标，才做个招投标。认为招投标无非是做个形式，仅做个招投标形式而已。没有做到真正的规范招投标
　　综上所述，由于我市镇街道公共资源交易管理机构是附属的，工作是附带的，人员是兼职的，再加上认识不到位，交易市场诚信度较差，因此造成镇街道公共资源交易规范化程度不高，往往只重招标的形式，而轻招标的实质，导致招标结果不理想，招投标机制没能真正发挥应有的择优中标单位、节约政府资金、促进廉政建设的作用。
　　三、建立三权制衡机制的目的和意义
　　建立三权制衡机制的主要目的：一是预防腐败滋生，避免权力过于集中，改变建设工程项目由一个人管到底的局面。二是强化责任意识，避免权责不清，分工不细，监管不力。三是提升招投标业务能力，确保专业人员，专业操作，专业水平。三权制衡机制的主要做法：
　　（一）完善组织结构。各镇街道建立工程项目管理工作领导小组，由政府（办事处）主要领导任组长。工程项目管理中的三个重点环节实施三权制衡，按照招标管理、现场管理、资金支付三分离的原则，组建两办一中心，即招投标中心、项目管理办、工程核算资金支付办三个办公室，将项目的招投标工作、工程的现场管理工作、工程资金结算支付工作相分离，分别由行政副镇长（街道副主任）、城建副镇长（街道副主任）、镇长（街道主任）负责，从机构和制度上保障三权制衡有效运行。
　　（二）明确管理责权。在镇街道工程项目管理工作领导小组统一领导下（镇街道招投标市场管理领导小组），三个部门各自履行职责。招投标中心负责工程招投标工作。工程项目管理办公室负责工程项目现场管理，抓好工程质量监管、工程设计及工程量变更，组织工程竣工验收。工程核算资金支付办公室负责工程项目的概算审核，立项审批，以及筹集资金，统筹安排项目资金，做好工程项目的审计和结算。
　　（三）强化规范运作。工程项目立项后（镇街道招标限额以上项目进入市招投标平台），镇街道招投标中心受招标人委托编制招标文件或由招标人自行编制或委托中介代理机构编制、发布信息，组织招投标，确定施工单位。工程项目管理办公室对项目施工进行现场管理，督促施工单位按施工合同完成工程项目建设。工程核算资金支付办公室根据施工合同、项目进展情况支付资金，做好审计和结算。
　　（四）形成制衡机制。三个独立机构在各司其职的同时，必须形成互相监督互相制衡的管理机制。在完成招投标管理、现场施工管理和资金支付管理每一个环节的工作后须进行交接，后面的部门如认为前面部门的工作有缺失可以拒绝接受或者勒令整改。
　　四、建立三权制衡机制的成效
　　（一）有效降低岗位廉政风险。三权制衡制度的实施，改变我市镇街道招投标平台原来工程项目招标、管理、资金支付职责主要由镇街道规划建设办一个部门负责的历史，真正实现管、办分离，避免权力过于集中，形成权力主体间的相互制衡，有效降低岗位廉政风险。
　　（二）有效提升工作业务水平。实行三权制衡制度后，项目招标、管理、资金支付有三个不同部门独立运行，各部门的权责更加明确，操作流程更加细化，操作人员也更加专业，可有效提高了项目规划、招投标、施工现场管理和资金支付管理等各方面的的专业化水平。
　　（三）有效提高资金的利用效率。项目结算、审计和资金支付有工程核算资金支付办公室负责后，使镇财政办能更及时、更全面地掌握整个镇街道财政资金的使用情况，并根据需要统一筹集资金，统筹安排项目资金，使资金利用更科学、更合理，有效提高了镇街道财政资金的利用率。
　　作者简介：肖毓香（1966。4），本科，政工师。