环境行政公益诉讼诉前程序探析

　　摘要：2017年6月27日修改通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，正式确立了我国环境行政公益诉讼制度。诉前程序作为检察机关提起环境行政公益诉讼的必经程序，发挥着与诉讼程序同等重要的作用，但是在其实际运用过程中，仍暴露出诸多问题。本文就诉前程序法律规定、检察机关审查标准、诉前程序履职期限等问题进行探析，以期提出一些合理建议增强诉前程序的可操作性。
　　关键词：环境行政公益诉讼；检察建议；诉前程序
　　在环境行政公益诉讼领域，诉前程序是指检察机关在履行职责过程中，发现在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使环境公共利益受到损害，应当向该行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关收到检察建议后不依法履行职责的，检察机关才能向法院提起环境行政公益诉讼。
　　一、诉前程序之价值分析
　　行政公益诉讼的诉前程序与诉讼程序虽然在时间上有前后衔接关系，但本质上二者具有同等重要的独立价值，共同承载着行政公益诉讼所追求的行政监督、保护公益的制度目标，其自适用之初就表现出强大的生命力和非凡意义。
　　（一）诉前程序有效分流了案件，有利于合理配置司法资源
　　随着社会的进步和经济的发展，日益增多的诉讼案件使法院不堪重负，而诉前程序的设计使得检察机关向行政机关提出检察建议成为提起行政诉讼的必经阶段，行政机关在监督下依法履职或纠正违法行为，促使环境问题能在法院介入前有效解决。
　　从最高人民检察院统计数据来看，截至2017年6月，试点地区检察机关共办理公益案件9053件，行政公益诉讼占比89。47，诉前程序案件7903件，提起诉讼1150件，有75的案件经由诉前程序解决。以上数据说明大部分案件在进入审判程序之前被消化，诉前程序实现了最大程度的案件分流，在提高司法效率和避免司法资源浪费方面发挥了积极作用。
　　（二）诉前程序尊重了行政权，有利于行政机关自我纠错
　　行政机关的行政执法行为应受法律监督，不过行政权力被不当干预，亦有可能产生损害环境公共利益的负面效果。行政公益诉讼是司法权对行政权领域的入侵，同时也是司法机关对行政机关行政权能的约束和控制。现代环境行政不应只局限于实现环境公共利益，同时也应保证环境行政的效率和效能，而诉前程序的制度设计恰好可在环境行政的高效运作与资源环境的有效保护之间提供寻求平衡的支点。
　　行政机关作为环境保护的主导力量，其是否能够有效执法极大程度上决定了我国环保法律、法规及规范性文件能否有效实施。检察建议能够督促行政机关进行自我审查，在行政体制内纠正自身不当的执法行为，进而将司法权介入行政权的时间推迟到环境行政部门自我监督之后，保证检察机关既能制约行政机关，又不破坏环境行政执法的正常运转，在行政权与司法权的配置之间起到缓冲作用，体现了司法权的谦抑性。
　　二、诉前程序之内容分析
　　（一）诉前程序的审查对象
　　在司法实践中，环境行政公益诉讼诉前程序中检察建议仅针对以下几种具体行政行为提出：行政机关直接环境致损行为。行政机关以作为的方式导致环境损害，这些致损行为事实上均直接违反了环境保护法律、法规或行政规章的相关规定，成为司法审查直接判定的标准；非法许可且后期缺乏监管。行政机关非法许可且后期缺乏监管致环境损害主要表现为未经许可、超越许可等两种情形；行政不作为行为。行政机关行政不作为主要表现为部分不作为、完全不作为两种情形；不履行先前行为的义务。不履行先前行为的义务是指行政相对人前期获得合法许可，但对于环境破坏未履行修复义务，且行政机关未履行法定监督职责。
　　（二）诉前程序的审查标准
　　在司法实践中，检察机关审查行政机关是否履行诉前程序往往遵循双重标准：对行政行为本身的审查，审查标准是判断行政机关是否纠正违法行为或是否依法履职；对行政行为结果的审查，审查标准是判断行为效果是否彻底消除环境公共利益受到的侵害。
　　在双重审查标准中，结果标准是约束力更高、更为关键的标准。这体现在《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》对行政机关是否履行法定职责的审查标准的规定中，行政机关虽已作出足以保护社会公共利益的行政行为，但社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关提起环境行政公益诉讼的，应予受理。
　　（三）訴前程序的履职期限
　　关于诉前程序的履职期限，司法解释规定行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。
　　笔者认为，司法解释规定的两个月的期限是回复期限，同时是启动履职程序的期限，而非最终履职完毕期间。由于行政机关履行职责有法定的程序限制，部分履职行为需要多部门协调配合，而且行政履职行为需尊重并服从自然规律，因此将两个月期限解释为回复期限和启动履职期限较为合理。
　　三、诉前程序之完善建议
　　（一）检察机关可以就抽象行政行为向行政机关提出社会治理检察建议
　　根据上文可知，在司法实践中检察建议的提出一般针对四种具体行政行为，而不宜直接对抽象行政行为开展监督，主要是基于以下四方面原因：直接对抽象行政行为提出诉前检察建议，没有程序法基础；直接对抽象行政行为提出诉前检察建议，超出了检察权的范围，不利于行政机关行使职权；直接对抽象行政行为提出诉前检察建议，影响检察建议的刚性效果；针对抽象行政行为提出检察建议，如果行政机关不依法履行职责，则面临起诉难的困境。
　　实际上，规范性文件一旦实施，对环境公共权益的损害更为广泛巨大。抽象行政行为是行政主体行使行政权力的具体表现，具有对象不明确、可反复适用等特点，影响力可及于整个区域或群体。因此，检查机关在履职过程中一旦发现抽象行政行为违法问题的，应当对行政机关发出完善工作检察建议，这也是检察机关行使法律监督权的应有之意。
　　（二）诉前的程序的独立价值应被彰显
　　当前的制度设计与理论研究虽然将行政公益诉讼的诉前程序置于与诉讼程序同等重要的地位，但就典型环境行政公益诉讼案件来看，存在着实践与理论的分离。实践中，即使行政机关在诉前程序环节按照检察建议履行法定职责或纠正违法行为，检察机关依然会提起环境行政公益诉讼，请求确认行政机关在提出检察建议之前的行政行为违法。这不但削弱了诉前程序的独立价值，虚化了诉前程序对于纠正违法行政行为的重要意义，也浪费了稀缺的司法资源。因此，在诉前程序中，行政机关在收到检察建议后依法履行职责，则检察机关应当决定结案。
　　（三）诉前程序的履职期限应更加灵活
　　诉前程序中设置的履职期限，既是检察机关给予行政机关纠正违法行为或依法履职的期限，也是诉前程序与诉讼程序衔接的期限。但是生态环境与资源保护领域专业性较强，两个月的期限是否普遍适用，应当具体区分。受限于自然规律和资源条件，加之部分行政行为需要多个部门协调配合，两个月的期限未必足以使行政机关完成检察建议的要求。因此，为确保诉前程序发挥应有作用，应当充分考虑个案特点，合理确定不同情形的履职期限。
　　（四）诉前程序的审查标准应采用行为标准
　　检察机关对行政机关是否按照检察建议的要求履行法定职责或纠正违法行为的审查与判定，直接影响着检察机关是否提起诉讼。笔者认为，兼采行为标准和结果标准，对行政机关未免过于严苛。因为并非所有的生态环境损害都可修复，这也意味着并非所有的环境公益损害都能得到救济，要求行政机关在特定期限内救济所有的环境公益损害是不切实际的。如果不尊重自然规律一律采用双重标准，也会引发负面效果。
　　四、结语
　　随着国家对环境保护的重视和立法的逐步确立，环境公益事业的大幕已缓缓拉起。诉前程序作为环境行政公益诉讼的重要一环，其制度设计与规则体系应结合我国国情，汲取国外先进经验与理论成果，在实践中不断探索并加以科学地完善。
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