公立高等职业学校法人治理结构探析

　　姜姝娟梁秀荣姜书彬
　　一、建立公立高等职业学校法人治理结构是构建现代职业教育体系的制度安排
　　公立高等职业学校法人治理结构研究是在事业单位改革和职业教育大发展的背景下提出的新课题。改革开放以来，我国高等职业教育发展迅速，在许多领域的制度建设中也比较超前。我国较早时候就提出了赋予公立高等学校法人地位。法人地位的确立，为公立高职学校走向自主办学提供了法律平台，也为其有效利用市场和社会资源推动职业教育发展提供了制度保障。
　　2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）》提出要完善中国特色现代大学制度，完善治理结构，探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。公立高等学校的治理结构改革问题再次提出。2011年3月，中共中央、国务院下发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确了事业单位改革方向，要求建立健全法人治理结构。2012年，山东省出台的《关于加快建设适应经济社会发展的现代职业教育体系的意见》也明确提出，要推进职业教育现代学校制度建设，建立行业、企业、科研机构、社会组织等参与的决策议事机制和合作治理制度，支持学校自主办学。因此，建立公立职业学校法人治理结构已经成为构建现代职业教育体系的应有之义。
　　公立高等职业学校法人治理结构是指，各利益相关者在学校决策、执行、监督过程中，为实现职业院校公益目的而形成的一系列组织架构和制度安排。公立高等职业学校建立法人治理结构，既能够促进政府职能转变，又能够推进职业教育健康发展。其重大意义主要表现在：一是有利于改革职业教育管理体制，实现政事分开。建立法人治理结构后，公立高职学校成为真正独立的法人实体，自主管理，自我发展，有利于理顺政府与学校的关系，推动行政主管部门加快职能转变，减少对职业院校的微观和直接管理，强化职业教育规划和监督指导等职责，进一步落实学校法人自主权。二是有利于创新职业教育运行机制，提高职业教育公益服务质量和效率。建立法人治理结构后，学校法人自主权得到落实，有利于职业学校对自身的发展做出科学决策。理事会只管重大事项，校长自主负责学校具体运作，实际上是建立了职业教育决策与执行相对分离的运行机制。理事会成员集体决策，有利于职业教育决策科学，增强职业教育生机活力；校长自主运作，有利于提高学校运行效率，强化学校内部管理。三是有利于加强对公立职业院校的监管，强化其公益属性。建立法人治理结构后，学校理事会是决策机构，理事会的构成又是外部人占多数，防止乃至杜绝内部人控制及其所带来的一系列偏离职业教育公益目标的问题，就有了组织保障和制度保障。公立高等职业学校的内部制衡与外部监管相结合，可以有效规范学校运营和管理，确保职业教育公益目标的实现。因此，对于已经具有法人地位的公立高等职业学校，如何推动法人治理结构建设，成为当前迫切需要解决的问题。
　　二、国外公立职业学校法人治理结构实践特点
　　为了社会公益目的，依靠政府力量向国民提供职业教育服务，已成为当代各国政府应尽的职责和基本义务。当前，德、英、美、日等西方发达国家存在大量由政府举办的公立职业学校，这些学校在服务对象、职责任务等方面与我国公立高等职业学校类似。由于各国法律制度、历史传统和风俗民情不同，国外公立职业学校的差异性较大，没有一个统一的称谓，但普遍建立了较完善的法人治理结构，具有以下几个方面的特点：
　　一是法律强制规定。发达国家高度重视公益教育机构的治理问题，从立法的角度为公立职业院校建立法人治理结构提供了明确的法律依据，包括学校的组织架构、职责权限和人员构成等。如美国《非营利法人示范法》规定，每个非营利法人必须设立董事会。德国学校法规定，公立学校应设立学校联席会议，一般由学校代表、家长代表、学生代表等组成，承担向教育部门提名学校校长、校内重要事项决策等职责。
　　二是学校理事代表广泛。国外公立职业学校的理事会（或董事会、管理委员会）是名副其实的决策机构。理事会作为不同利益相关者共同参与学校决策和监督的制度平台，在其构成上尽量吸收社会各方面代表参加。一般来说，公立职业学校内部的教职工、学生家长代表是不可或缺的，有的还包括政府部门、社区和社会人士的代表；同时，坚持理事会中任何利益方不占优的原则，防止任何一方垄断理事会的决策权，职业学校外部人员担任的理事一般占多数。如德国慕尼黑某职业学校理事会由16人组成，其中社区代表4人、家长代表4人、教育部门代表4人、学校代表4人（校长1人、教师3人）。值得一提的是，国外公立职业学校的理事是社会公益职位，往往不从所担任理事的学校领取作为理事的薪酬。
　　三是政府影响较大。国外公立职业学校由政府设立，为了达到监管的目的，防止学校管理者侵害公共利益，政府往往对学校理事会施加更大影响力，表现在：首先，政府拥有选派多名代表进入理事会的权利，但为了保证学校自主性，政府选派的理事也不完全是政府官员，而是根据不同职业学校理事会的专业技能要求，经过一定程序遴选产生。其次，学校理事会通过教育部门向政府负责。再次，政府对职业学校理事会的职责权限予以界定，并监管理事会运行。还有不少国家的政府要求，学校理事会的重大决策应向社会公众公开，籍此提高公立职业学校决策的透明度和问责性。
　　四是治理模式多样。公立职业学校法人治理结构是职业教育管理体制的重要内容，受各国法律制度、社会环境和学校规模等多方面因素的影响，其模式上也不尽相同，具体表现在：在名称上，有的称理事会，有的称董事会，还有的称管理委员会、校务委员会等。在规模上，有的理事会只有57人左右，有的则数十人不等。在架构上，一般是一个学校、一个理事会，但也有例外。如美国有些职业学校可以组成一个职教集团，在集团层面设置一个理事会，成员学校可不再设。
　　三、我国公立高等职业学校法人治理结构试点情况
　　2011年3月，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确提出建立和完善事业单位法人治理结构的改革方向和原则要求。随后，国务院办公厅又专门印发了《关于建立健全事业单位法人治理结构的指导意见》，对事业单位法人治理结构的原则要求、组织架构和改革实施作出具体规定。按照中央精神，中央编办进一步制定和出台了事业单位法人治理结构建设工作方案和事业单位章程范本，指导试点单位建立规范的事业单位法人治理结构。目前，事业单位法人治理结构试点工作已在全国范围内展开。部分省市选择了公立高等职业学校作为法人治理结构试点，在职业教育管理体制改革中进行了探索，广东、甘肃、贵州等地在高等职业教育法人治理结构试点工作中已经积累了一些经验。
　　（一）试点概况
　　一是建立理事会，聘请相关政府部门、行业企业、学生家长代表、社会知名人士担任理事。理事会为最高决策机构，并设立处理日常事务的常务理事会。有的理事会还下设监事会和专业委员会。监事会负责对学校运作情况进行监督。专业委员会按学校专业分设，为理事会提供决策咨询和建议。理事会具有议事监督性质，并具有发展规划、重大业务事项、监督学校财务运作，协调外部关系，吸收社会力量、资源参与办学等职责。以广东食品药品职业学院为例，其理事会由58名理事组成，理事长1名，执行理事长1名，副理事长2名，副理事长兼监事会主席1名，常务理事10名，理事43名。理事会聘请钟南山院士、广东省人大副主任、原副省长等政府和社会知名人士担任顾问；省卫生厅和省食品药品监督管理局负责人担任名誉理事长；学院党委书记和院长为当然理事，担任理事长和执行理事长；来自广东省编办、卫生厅、教育厅、省中医药管理局等多个行政部门代表和广东省医药、食品等相关行业协会会长、众多知名企业代表、其他院校代表、学生家长代表担任常务理事和理事。理事会构成确保了相关利益者的诉求，促进了办学质量提升，保证公益服务的最大化。
　　二是建立管理层，负责执行理事会的决策，全面负责教学科研与相关企业行业合作及其它行政事务。学校校长及其副职、财务负责人以及其它行政职能部门负责人组成行政管理层。校长为执行理事长，也是法定代表人、行政负责人。校长对理事会负责，参与理事会决策，定期向理事会汇报学校的运行管理状况，接受理事会监督，财务负责人负责单位财务和审计工作，并对理事会负责。
　　三是有的学校还设立监事会，负责对财务、管理运作和理事会成员的履职情况进行监督。监事会成员由政府部门代表、学校纪检人员、教职工代表、家长和行业代表组成。
　　四是建立与政府部门的关系处理机制。公立高等职业学校多为政府部门管理的事业单位，教育业务由教育部门指导，行业主管部门负责制定相关行业的发展规划和公共政策，并委派理事参与理事会管理运作。理事会按照行业发展规划和公共政策并结合学校实际情况，在职责范围内对学校的重大事务进行审议或决议，并向主管部门反馈业务开展情况，接受监督管理。
　　（二）试点成效
　　试点院校通过试行法人治理结构，不断吸收社会力量和资源参与办学，积极探索紧密型和联盟型成员合作模式，在合作办学、订单培养、率先探索建立现代职教体系（高职带动中职）、境内外院校合作、技能培训和鉴定、在职人员继续教育、合作就业、合作科研、双师团队构建、合作制订行业标准、合作共建实训实习基地等方面建设取得了不错的成效。广东、甘肃的试点院校在法人治理结构框架下，合作成员以院校为依托，以职教集团为平台，探索形成产学研联动机制：以院校为依托，与境内外院校建立合作办学机制；以院校及下属二级学院、教学类直属事业单位为依托，建立教学联盟机制，实现资源共享；以院校为依托，建立联盟型以及紧密型科技研发机制；依托科研、行业企业单位组织，有效衔接科技研发和产业体系，促进科研成果转化推向市场，并形成市场反哺科研、教学的有效机制。
　　（三）改革遇到的问题
　　各地职业院校在建立法人治理结构试点中也遇到了一些问题：一是学校法人自主权落实不到位。公立高职学校法人治理结构的真正建立需要实现政事分开、管办分离，让学校拥有独立自主权，包括用人权、工资分配权和资产处置权等。目前，有的主管部门和举办单位因思想担忧、利益考虑等方面的原因，在政事分开、管办分离方面推进力度不够，导致有些试点职业院校的理事会决策自主权落实不到位。二是相关配套政策不完善。建立健全公立高等职业学校法人治理结构，与其他体制机制创新，比如取消高校行政级别、人事制度、收入分配制度、财政政策等方面的改革是相互促进、密不可分的，需要相关改革的支持和保障。三是外部理事代表性及公正性不够。有的试点职业学校章程规定不完善，或者虽然建立了理事会，但仍受到主管部门过多干预，再加上推选方式缺少社会基础和制度基础等原因，导致外部理事代表性或公正性不够，或者没有代表服务对象的外部理事。同时，外部理事要承担决策失误责任，但大多职业学校缺乏相应制度约束，如何确保外部理事积极公正行使职权成为理事会建设的突出问题。
　　四、建立公立高等职业学校法人治理结构的对策建议
　　建立公立高等职业学校法人治理结构，应从职业学校的实际出发，在借鉴国外职业教育机构治理有益经验的基础上，紧紧围绕激发职业教育活力和确保教育公益属性这两大目标，花大力气理顺两方面关系：一方面是理顺政府主管部门与公立职业学校的关系，明确主管部门对学校的管理主要是管政策、管规则、管监督，真正落实学校法人自主权，激发学校发展活力；另一方面是理顺职业学校与服务对象的关系，在制度上保障人民群众监管教育公益事业的权利和公平享受教育公益服务的权益。具体操作中，要把握好以下几个方面：
　　一是明确理事会的决策地位，把政府主管部门对职业学校的具体管理职责交给学校理事会，进一步激发职业学校活力。建立法人治理结构之后，政府主管部门对学校的人、财、物、事的具体管理职责，应交给学校理事会。这样既把转变政府职能、推进管办分开落到实处，又在制度上进一步落实了高职院校的法人地位，激发了职业学校的生机活力。
　　二是吸收职业学校外部人员参加理事会，扩大参与学校决策和监督的人员范围，进一步规范学校行为，确保教育公益目标实现。国家举办职业教育的根本目的就是满足人民群众的教育服务需求，人民群众的主体地位决定了人民群众享有管理社会公益事业的权利。当前，由于缺乏明确规制、监管不力、信息不透明等原因，使一些学校成为谋求本单位利益、小团体利益的利益主载体。人民群众对上学难上学贵问题反映强烈。职业教育服务对象和其他方面的代表参加学校理事会，直接参与职业学校决策，能够从制度上有效遏制公立职业学校不合理的利益取向，确保职业教育公益目标的实现。
　　三是通过学校章程明确学校理事会和管理层的职责权限和运行规则，有效减少推诿扯皮，强化责任追究，实现公立高等职业学校的高效运转。
　　建立公立高等职业学校法人治理结构，绝不能简单地理解为只是在职业学校建立一个理事会就算完成了，它是上连事业单位管理体制、下连事业单位运行机制，上连教育管理体制、下连高校运行机制的一项重大改革，涉及法律制度、组织架构、权责划分、运行规则和利益调整等诸多方面，是一个系统的制度安排。目前，试点工作起步不久，不少问题还没有完全破题，有些做法还不成熟，需要我们深入研究，积极试点，逐步完善。作者单位：烟台职业学院烟台工贸技师学院烟台市编办E：ZLH
　　关键词：公立高等职业学校法人治理结构