浅析我国环境行政复议调解制度的完善

　　摘要：环境行政复议是审查、监督特定的环境行政行为是否合法、适当的一种内部手段。同时，伴随行政自由裁量权的进步，环境行政复议中的调解制度作为化解各方的冲突纠纷、构建和谐社会的有效方式在我国纠纷解决实践中被普遍提倡。但是，在我国，与环境行政复议调解制度相关的法律规范是相当欠缺的，甚至还处在探索阶段。为此，本文探讨了该制度存在的困境及解决路径，旨在构建一个较为完整的环境行政复议调解制度，以便更好地服务于社会主义生态文明建设。
　　关键词：环境；行政复议；调解制度
　　一、我国环境行政复议调解制度存在的问题
　　尽管将调解制度引入行政复议是我国行政执法范畴亦是环境行政救济范畴的一次重大思想、实践突破。《行政复议法实施条例》以及《环境行政复议办法》中均存在有关环境行政复议调解制度的规定，然而不论从法律位阶、条文实质或是与其余有关制度的衔接，依然存在着相应的不足和缺陷。主要表现为：
　　（一）法律规范空洞笼统、内容不统一
　　目前，与环境行政复议调解制度相关的法律规范是相当欠缺的，甚至还处在探索阶段。我国现行的《行政复议法》将原有条文中的复议机关审理复议案件，不适用调解的规定删除，却也并没有明确规定复议案件适用调解。《行政复议法实施条例》《环境行政复议办法》中均仅有一个规定，且只有适用原则、范围的规定。此外只有一些规定散见在部门规章和地方政府的规章中且其中对于环境行政复议调解制度的相关规定很模糊、可操作性不强。
　　（二）救济制度无法有效衔接
　　环境行政复议与环境行政诉讼配合构成了当代社会解决争议、保护相对人合法权益的法定行政救济制度。但在环境行政复议中引入调解制度后，关于调解书生效后，若当事人一方有正当理由反悔的，是否能够再提起诉讼，法律对此未作明文规定。通说认为，行政复议调解书是双方当事人自由意志的表现，理当对当事人的反悔权作较为严苛的限定〔1〕。调解书最终由行政复议机关签发，换而言之，调解书的内容也蕴含了复议机关的意志，其法律效力应当与行政复议决定等同。若不允许当事人提起行政诉讼，便导致了环境行政复议和环境行政诉讼的断裂，减少了当事人维护其合法权利、寻求救济的途径。
　　（三）调解范围的局限性
　　实际上，我国的调解极度缺乏保护公共利益的审慎考虑。再加上，我国行政复议调解制度是运用私权化的方式来处分具有公权性质的行政权，因此，笔者认为应在法律规则中考虑必要的排除条款。此外，我国适用环境行政复议调解制度的范围可以概括为行政自由裁量权案件和行政赔偿或行政补偿纠纷。与德国等有先进经验的国家相比，我们可以看出，行政复议调解的案件类型仍是相当有限的。
　　二、环境行政复议调解须遵循的原则
　　首先，面对拥有强大的环境行政权力的环境行政主体和与环境行政主体具有隶属关系的环境行政复议机关，自愿原则在环境行政复议调解中的确立具有非常重要的价值。当事人双方须有自愿以调解方式解决矛盾并自愿履行调解结果的意愿和行为。其次，可调解的案件的范围必须合法。调解是有前提和限度的，行政复议机关只应该对无违法因素的复议案件予以调解，且调解必须依据正当程序，调解的结果须合法，保障当事人、案外人、国家机关和其他组织的合法权益不受侵害〔2〕。最后，公正原则是行政相对人的最低保障线，这源于环境行政復议调解制度依据的多元化它们对公正的界定是不同的，他们所规定的公正标准高低不等。因此，对于公正至少应该有一个最低的判断标准。
　　三、构建我国环境行政复议调解制度的路径选择
　　（一）明确现行法律规定，完善相应的配套执行措施
　　为应对环境行政复议实践中适用调解制度的实际困境，笔者认为通过《行政复议法实施条例》《环境行政复议办法》将复议中适用调解的原则、范围等作出规定，待时机成熟时再启动其上位法《行政复议法》的修订程序是一种可行的做法。此外，环境行政复议案件的受案范围是环境行政复议调解适用范围的基础，不属于环境行政复议受案范围的行政争议案件即不属于环境行政复议调解的范围。另一方面，判断环境行政复议案件是否可以适用调解的标准是环境行政主体和环境行政相对人的权力或权利是否具有可处分性。若该行政职权是属于行政自由裁量权的范畴或是含有民主协商成分的行政行为，以及行政裁决行为，那么便可适用调解〔3〕。
　　（二）完善环境行政复议调解制度的组织形式
　　为保证调解的专业化、正当性，应该在环境行政复议机关内部设立独立于裁决环境行政复议行政工作人员的调解机构，即调解机构的设置应当遵循调审分离的原则，其目的是为了防止环境行政复议审查机构工作人员在案件的调解中会有先入为主的主观行为。笔者建议，可以设立类似仲裁委员会的调解委员会，由三人以上单数组成、设主任一名。调解委员会组成人员可以由争议双方在环境行政复议机关工作人员中协议选择确定。调解委员会享有审查调解协议合法性的权力。
　　（三）注重调审结合的灵活性
　　环境行政复议过程中的调和审经常是互相穿插的，一旦调解失败，须迅速由调解程序转入环境行政复议审查程序以配合审限。主持调解的过程，也是调解人员对复议案件真实情况的一种审视，这在客观上也为调解失败后复议机关审理案件和作出复议决定提供了一定的参考依据。因此，调审结合的灵活性不仅体现在由调到审的灵活衔接上，而且体现在调审之间的灵活应用上。
　　参考文献：
　　〔1〕程洁。环境行政复议中的调解释疑〔J〕。环境保护，2009（7）
　　〔2〕周玉华，马丽莉。浅析如何完善环境行政复议制度〔J〕。法制与社会，2009（11）
　　〔3〕陈矫健。提高行政复议案件办理效率的途径略论〔J〕。法制建设，2008（5）
　　作者简介：
　　任灵（1993～），女，汉族，四川成都人，法律硕士，单位：西南石油大学法学院，2015级法律硕士，研究方向：宪法与行政法。