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城区功能定位与政府机构设置


  一、当前城区政府机构编制管理存在的问题
  (一)城区政府机构设置单一,可调性差。城区政府机构设置具有系统性、统一性和法制性的特征,要以职责的科学配置为基础,实现职责明确、分工合理、机构精简、权责一致,使决策和执行相协调。在城区政府机构设置工作中,忽略了各城区间政府职责和产业结构上的差异性,有限的机构个数主要用于设置与上级完全对口的政府机构。经过上一轮政府机构改革,济南市各城区的政府机构设置均与市一级机构相对应,各城区间政府机构设置大体一致。上下统一的机构设置有利于市级部门从项目、物质、资金上给予各区直接支持和指导,便于纵向管理,方便各区开展工作。但是,这种一致性也直接导致了城区政府组织结构单一化,城区政府机构的设置与当地经济社会发展实际需要未能完全匹配,区域间的特色性、差异性、功能性无法体现。
  以历下区为例,政府工作部门22个,均与上级政府机构对应设置,缺乏产业推进部门。为了实现发展战略,成立了东部新区建设指挥部、旧城改造建设指挥部等多个临时性机构。临时性机构的设立,在一定程度上避免了多头管理、工作推进力度小的局面,但因其存在职能界定的不完善性、设置的短期性、人员结构的松散性等弊端,不利于整体产业的长期发展。
  (二)事业单位设置分散重复,整合难度大。以往在事业单位设置上存在一定的盲目性,往往是为开发一个片区或者开展一项工作,就设立一个事业单位,缺乏立足于全区层面或整体产业高度上的统筹考虑,造成事业单位设置分散、规模较小、功能单一、职责重复。随着经济社会的不断发展变化,部分事业单位所承担的职责任务已经弱化、业务萎缩,但由于设置时过于分散,分属于不同的系统、不同的街道,出于自身利益的考虑,跨系统、跨区域整合事业单位存在一定的难度和阻力。这就导致了部分职能弱化事业单位仍维持现状,或仅仅是满足于系统内局部整合,造成了事业单位机构编制资源浪费。
  以历下区为例,街道办事处所属的商业街管理处就有20家,政府直属的片区管委会有4家,职能重复交叉,其中职能弱化的有9家。在泉城路中心商业区内,现有3家事业单位为片区入驻商家提供公益性服务,随着泉城路商业街商业载体的不断改造提升,其中两家事业单位现已完成设立时特定的工作任务,职能趋于弱化消失;山大路商务功能区内,现有两家事业单位为片区入驻企业提供公益性服务。由于上述事业单位分别隶属于不同的政府机构管理,且规模较小,职责交叉,协调配合机制不健全,在促进区域经济发展工作中,还存在相互推诿、盲目竞争的问题,未能形成工作合力。
  (三)编制资源分布不合理,利用率较低。一方面行政编制总量存在机械平均分配的问题,导致部分城区政府行政编制总量与经济社会发展程度不相吻合。受总量的限制,政府机构分配到的行政编制普遍较少。加之政府机构设置单一,可调性差,机构编制部门要收回职责弱化政府机构的编制难度较大,职责加强的政府机构想多争取一部分编制资源更是难上加难。另一方面,事业单位编制资源虽然相对于行政编制宽裕一些,但受设置分散、难以充分整合、动态管理落实不到位等因素的影响,无法充分利用现有的事业编制资源服务产业调整与发展,导致编制资源利用率低。
  目前,历下区除几个规模较大的政府机构外,其余的政府机构行政编制普遍是8至11名。在编制资源普遍紧缺的情况下,机构编制部门难以在政府内部运行行政编制资源动态调整机制。事业编制虽然整体呈略微空编状态,但零散的商业街管理处和片区服务机构占用了部分编制资源,受跨系统整合难的限制,也增加了空余编制二次利用的难度。
  二、以城区功能定位为基础优化政府机构设置的实践及意义
  针对上述机构编制管理工作中存在的问题,各地均做了诸多有益尝试,其中北京市和天津市在政府机构设置工作中引入了城区功能定位的概念,以政府职责和产业发展方向为切入点,科学设置政府机构,合理配置编制资源,促进了当地经济社会发展。
  (一)城区功能定位概述。城区功能定位是从城市功能定位延伸出来的一个概念。城区功能定位是为了实现城区效益最大化、促进城市功能的实现,根据区域条件、竞争环境、消费需求等因素的变化趋势,对城区自身主要发挥作用和承担任务的重点领域、目标位置等做出的战略性安排。明确城区功能定位是挖掘城区发展潜力、增强城区综合实力以促进整个城市功能定位实现的重要环节。在确定城区功能定位的工作中应遵循战略性、前瞻性和独特性三个方面的原则。我国关于城市(区)功能定位的研究起步较晚,主要是在经济学领域的城市经济功能研究中涉及到。
  (二)北京市和天津市优化政府机构设置的做法。在2009年的政府机构改革工作中,北京市和天津市政府根据政府机构改革的有关要求和当地经济发展需要,以城区功能定位为基础,通过实施科学有效的调整措施,对政府机构优化设置工作进行了有益探索。
  1.明确机构设置目标。北京市在全国率先对城区功能进行了定位,2009年天津市政府印发了《关于中心城区功能及产业定位发展繁荣都市型经济的实施意见》。两市均根据城市整体发展战略,确定了各城区的功能定位。在随后的政府机构改革中,北京市和天津市在城区政府机构改革意见中进一步指出,各城区政府机构编制部门要以体现城区特色功能定位和产业发展方向为目标,优化政府机构设置。
  2.构建政府组织架构。北京市和天津市城区政府按照"先明确功能,再确立结构"的逻辑,采用了条块结合型的政府组织架构,以条为主,以块为辅。"条"主要设置了与上一级政府相对应的机构;"块"设置了促进城区产业发展的功能机构。条块结合型政府组织架构,既可以充分调动"块"的积极性,促进了区域产业发展,又可以使"条"能够通过规范化的途径发挥作用,以实现上级政府对下级政府的有效领导。
  3.设置政府功能机构。北京市和天津市各城区根据功能定位,设置了服务区域特色产业发展的政府机构。例如,处于首都功能核心区的东城区,发展任务包括保护古都风貌、改善人居环境,大力发展现代服务业。该区政府设置历史风貌保护办公室,承担历史风貌保护职责;设置区产业和投资促进局,承担统筹管理本区现代服务产业的职责。天津市河东区的发展任务包括重点发展金融服务业、新媒体创意产业和都市型工业。该区分别设置区合作交流办公室、区金融服务办公室、区文化和旅游局(挂区新闻出版局、区版权局、区创意产业办公室牌子),承担与其城区功能定位相对应的职责。
  (三)以城区功能定位为基础优化政府机构设置的意义。北京市和天津市在政府机构设置工作中,根据中央制定的政府机构改革指导思想,以城区功能定位为基础,进一步明确政府职责,合理设置政府机构,提升了机构编制管理整体工作科学化水平,推进了区域产业发展方向趋于立体化和功能化。其意义主要表现在以下三个方面:
  1.促进政府机构设置与经济社会发展需求相匹配。以城区功能定位为基础设置政府机构具有战略性和前瞻性的特点,在政府机构设置前就对其组织架构进行了优化。一方面,以条块结合型的组织架构设置政府机构,实现了统一性与差异性、原则性与灵活性的有机结合,缩小了随经济社会发展变化而需调整的政府机构范围,保持了政府机构设置的相对稳定性。另一方面,在不突破行政机构限额的前提下,政府机构设置"上下兼顾",既满足了城区政府基本运行,又加强了促进区域经济发展的功能,推动了政府机构设置工作由"一刀切"的粗放式模式向"量体裁衣"的精细化模式转变,城区政府机构设置准确性得到显著提高。以城区功能定位为基础设置政府机构,从相对稳定性和准确性两个方面保证了政府机构与经济社会发展需求相匹配。
  2.促进编制资源实现整体效益最大化。以城区功能定位为基础优化政府机构设置,是实现编制资源整体效益最大化的前提。在有限的行政编制总量中,通过整合"条"范围内职责弱化或相近的政府机构,调剂出部分行政编制用于再分配。通过设置"块"结构中的政府机构,把在机构整合中调剂出来的行政编制分配到促进区域特色发展的政府机构中、调整到职能强化的机构中,既提高了行政编制的利用率,又为引进急需人才提供了编制保证,使编制资源发挥最大的效益。
  3.促进提升政府机构设置科学化水平。北京市和天津市在政府机构设置工作中,将政府机构设置目标从单纯地满足于"上下对应",转变为实现城区功能定位;将政府机构的设置原则由"一刀切、齐步走",转变为"因地制宜、量体裁衣";将政府组织架构设计由"划分机构—给机构命名—确定各个机构的职能",转变为"确定政府职责—构建能够全面履行这一职责的组织结构"。可见,以城区功能定位为基础优化政府机构设置是机构编制管理工作的思维创新、实践创新,它不仅在一定程度上破解了当前城区政府机构编制管理工作中存在的问题,促进提升政府机构设置的科学化水平,而且真正把机构编制工作纳入经济社会发展的整体布局中谋划,为党委、政府中心工作提供有力的机构编制保障。
  三、历下区优化政府机构设置的思考
  根据《济南市城市总体规划(2005年-2020年)》,历下区的功能定位是:承担省会城市政治文化中心、金融管理中心和国际交往中心的职能,同时具有服务全国的会展、体育、医疗、商业和旅游等功能。历下区根据城区功能定位和经济社会发展任务,确定了"西部提升、中部崛起、东部腾飞"的发展战略,围绕东部新城中央商务区和中西部老城区建设,逐步形成以现代服务业为核心、传统商贸旅游业为基础、具有强劲区域核心竞争力的现代省会城区。为进一步提升政府机构设置科学化水平,促进经济社会发展,现提出以下几点思路。
  (一)根据城区功能定位,优化政府机构设置。
  1.科学谋划政府组织架构。随着政府职能和经济社会发展的不断变化,一方面部分政府机构职能逐步弱化,另一方面政府促进区域集群产业发展的职责凸显。为了使政府机构设置和被赋予的职责满足经济社会战略发展的需要,重新构建政府组织架构显得尤为重要。按照政府组织架构要适应全面履行城区政府职责的原则,借鉴北京市和天津市城区政府条块架构模式,建议在历下区政府内部构建起由基本结构和功能结构两部分组成的政府组织架构。在基本结构中,设置与上一级政府对应设置的机构。在功能结构中,设置符合历下区功能定位的机构。
  2.整合基本结构中职能弱化的机构编制资源。在不突破政府机构限额和行政编制总额的前提下,应对基本结构中职能弱化的政府机构进行优化整合,设置符合城区功能定位、统管全区特色支柱产业的功能机构,同时调整行政编制配置。例如,随着市场化运作方式引入文化和体育事业发展中,原来由城区政府文化和体育主管部门承担的微观具体事务逐步交由市场操作和运转,其职责也随之逐步弱化。同样,随着城区公用公房面积的不断减少,区住房保障和房产管理局所承担的公用公房管理职责逐步弱化,可考虑交由事业单位承担。在加强城区政府住房保障职责方面,应考虑住房保障与城乡建设的统筹规划建设发展,有利于加快城乡一体化建设进程,促进经济社会健康发展。建议将上述职责弱化的政府机构根据现有的职责划分情况,进行整合,空出机构个数和编制资源。
  3.设置符合城区功能定位的功能机构。根据历下区城区功能定位,设置对应功能机构,推动特色产业发展,有以下几点想法:
  一是设置机构促进现代服务业发展。为了实现西部提升、中部崛起,历下区提出了包括泺源大街金融商务区,经十路、文化东西路文化创意产业区和山大路信息科技商务区在内的区域产业集群式发展战略。目前,区发展和改革委员会、区经济和信息化局和区商务局等机构分别承担现代服务业中部分产业的促进发展职责。在实际工作中,受协调配合机制、编制资源和人员知识结构组成等方面的制约,难以形成合力,现代服务产业整体推动力不足。建议设置历下区现代服务产业促进局,将分散在各政府机构中促进现代服务产业发展的职责优化整合后划入区现代服务产业促进局,统筹协调促进全区现代服务业发展,有利于产业整体推进和产业发展质量提升。
  二是调整机构属性推进东部新区发展。为了加快历下区东部腾飞步伐,在推进东部新城商务区建设工作中,已经设立了区政府直属事业单位东部新城中央商务区管委会。但因其为事业单位属性,在协调各方面工作中存在力度不够问题。为了工作的正常开展,开发建设工作由临时机构东部新区建设指挥部承担。临时性机构在行政主体资格和人员稳定性等方面存在先天不足,容易引发工作中的诸多问题,团队向心力较弱。建议将东部新城中央商务区管理委员会由区政府直属事业单位调整为区政府派出机构,推进东部新城中央商务区建设工作,有利于统筹协调东部新城中央商务区范围内的城市规划建设、产业发展和项目规划、储备等职责,并负责具体工作组织实施。
  三是由挂牌子调整为独立设置推动文化旅游产业发展。为了加快传统文化与旅游产业融合发展,充分发挥历史文化古迹众多、旅游资源丰富的区位优势,保护提升明府城片区内将军庙街区、芙蓉街——曲水亭街区和后宰门街区等旅游资源,历下区将实现旅游业新发展提升到了战略发展高度。目前区旅游局在区文化局挂牌,具体工作由旅游管理科(在文化产业科挂牌)承担,工作任务重,人员力量薄弱,工作开展起来较为被动。建议将区旅游局由在区文化局挂牌变为独立设置,并承担历史文化遗迹与非物质文化遗产保护职责,加强传统文化与旅游融合、景点对接和维护旅游消费者合法权益职责。
  (二)立足特色产业,稳步推进事业单位改革。整合是事业单位下一步发展的大方向。如何优化整合事业单位,实现供给水平适度、布局结构合理的公益服务体系是摆在机构编制部门面前的一道难题。在事业单位分类改革工作中引入城区功能定位概念,以促进特色产业发展为主导,按照基本机构和功能机构的模式设置事业单位,打破原有事业单位中系统和区域的框架,有利于对原有事业单位进行跨部门、跨行政区划的整合调整,解决原有事业单位设置分散、规模较小、功能单一、职责重复的问题,使之成为经济社会发展的重要组成部分。具体思路是:
  围绕特色产业整合相关事业单位。根据全区经济社会发展战略规划,在统一的产业促进行政机构主导下,把为特色产业提供公益性服务且设置较为分散的事业单位进行整合,对其职责编制进行重新核定。增强事业单位与政府机构间的统一性和协调性,有利于解决跨系统跨区域整合难题。例如,目前山大路信息科技商务功能区分别由区政府直属的管理委员会和解放路街道办事处所属的科技市场管理委员会两个事业单位进行管理;整合后,将设置一家管理服务机构,这样既提高了机构编制资源的利用效率,同时又提升了对山大路信息科技商务功能区的管理服务水平。以上是以城区功能定位为基础,深化事业单位分类改革的初步设想。在具体实施阶段,机构编制部门应会同产业促进主管机构,站在全区高度,制定详细合理的调整方案。
  (三)合理配置机构编制资源,助推经济社会发展。城市功能定位概念的引入,为解决目前行政编制调配僵化和部分事业编制闲置等问题提供了借鉴,可以使编制资源更好地为地区经济社会发展服务,有利于实现编制资源效能最大化。针对目前编制资源管理工作中存在的问题,有以下三点建议:
  1.适度调整行政编制总量。随着经济社会不断发展变化,机构编制总量也应是一个动态变量,要避免机械平均分配。应按照各地人口、面积、经济总量及功能定位需要对行政编制总量进行适度调整,以满足各城区经济社会发展需要。
  2.科学配置编制资源。以城区功能定位为基础优化整合政府机构和事业单位,盘活编制资源存量,扩大机构编制部门手中可支配的机构编制数量。对这些编制资源的使用按照城区功能定位和经济社会发展实际需求,向促进特色产业发展和为其提供公益性服务的政府机构、事业单位适度倾斜。
  3.深化编制动态管理机制。根据城区功能定位,结合政府机构、事业单位职能变化和工作任务完成情况,按照有增有减、保持总量平衡和有利于整合编制的要求,适时对其编制进行调整和优化。编制动态管理有利于破解当前机构职责调整与编制存量调剂困难的矛盾,确保机构编制资源及时、准确地转换到实现城区功能定位和为产业发展提供公益性服务的政府机构、事业单位中去,提高机构编制调整的准确性和实效性。□作者单位:济南市历下区编办 E:FQJ
  关键词:机构设置 功能定位 动态管理
 
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