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何益忠党内民主研究中的几个争论


  随着中国政治体制改革的推进,近年来,中国共产党党内民主研究已成为学术研究的热点。学者们围绕什么是党内民主、为什么要搞党内民主、党内民主与人民民主的关系、党内民主与民主集中制的关系、党内民主建设的路径和突破口等进行了深入探讨,并达成诸多共识。但在一些问题上也存在争论和分歧。本文拟就近年来党内民主研究中的几个争论问题进行综述,以期推动党内民主研究的深入。?
  一、什么是党内民主? ?
  从某种意义上,学术研究的起点是界定研究对象。因此,在党内民主研究中,首先要搞清楚什么是党内民主。梳理相关研究成果,发现主要观点有三: ?
  首先,从制度角度界定党内民主。邵景均认为:"所谓党内民主就是无产阶级政党产生以后,批判地采用了作为国家形式的民主的基本原则,所形成的一种崭新的政党组织形式,或曰组织制度。"[1]颜杰峰认为,党内民主是指全体党员基于党自身的生存、发展和使命,依照多数和一律平等的原则,直接或间接地参与管理党内一切事务的一种制度安排。[2]侯少文也将党内民主理解为"在党的政治生活中,全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务的制度"。[3]从制度层面理解党内民主来源于对民主的理解。在我国,主流的观点是将民主视为一种国家制度。由于党内民主是人民民主在政党内部的应用,党内民主当然是一种制度或者制度安排。?
  其次,从党员权利角度理解党内民主。张荣臣认为:"所谓党内民主实质是由党的性质、宗旨和奋斗目标所决定的,体现在党的制度和党内生活中的,由全体党员一律平等地、直接或间接地决定党内一切重大事务的权利。"[4]王贵秀将党内民主视为党员当家作主的权利,即党员是党组织的主人或主体,党内事务归根到底由党员当家作主。[5]既然党内民主主要涉及党员权利,也就与党员义务相关联,因此有学者认为党内民主是"每个党员和党组织都有按党章的规定,参与、决定和管理党内事务的权利和义务"[6]。从党员权利角度理解党内民主是因为在很多学者看来,政党是由党员自愿结成的政治组织,组织权力的产生是党员权利授受的结果。同时,这种解读还与列宁党内民主思想有关,因为列宁认为党内民主是"党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表,在一律平等和毫无例外的条件下来处理的;并且,党的所有负责人员,所有领导成员,所有机构都是选举产生的,必须向党员报告工作,并可以撤换"。[7]?
  再次,从制度规定和实际政治生活相结合的角度理解党内民主。林尚立认为,"党内民主是党基于自身的性质、任务和宗旨,依据民主集中制的基本原则,对党的组织、体制和过程所做出的民主的制度规定以及由此所形成的党内政治生活。"因此,党内民主实际上包括两个层面:一是制度规定层面;二是政治生活层面。其中科学的制度规定是根本;健康的政治生活是基础。 [8]?
  那么党内民主究竟是制度,是党员权利,还是党内政治生活呢?其实仅仅从上述任何一个角度理解党内民主,都难得全豹。因为从民主的本意来看,作为一种与专制相对的国家制度,民主强调的是"人民的统治"。因此,它必然要求权力的行使体现大多数人的意志和利益;必然要求一套体现大多数人意志和利益的制度安排;必然要求体现观念民主、制度民主的实际政治生活也是民主的。由于党内民主是国家民主在政党内部的应用,是人民民主理念的反映,尽管两者确实存在诸多区别,但我们仍然可以尝试从国家民主角度给党内民主下定义,即党内民主是政党根据党员主体原理,对全体党员决定和管理党内事务所进行的制度规定以及这些制度规定所形成的党内政治生活。?
  二、党内民主建设的起点在上还是在下? ?
  中国共产党是一个由中央组织、地方组织和基层组织构成的政党。在党内民主建设中,究竟应该首先从中央组织还是从基层组织着手,即是"自上而下"还是"自下而上"地进行党内民主建设?学界争论也比较激烈。?
  最早提出"自上而下"论的学者是胡伟。胡伟认为党内民主建设应自上而下与自下而上相结合,但要以自上而下为主,从中央做起。"这一方面是我国民主化的精英性质和体制内模式的逻辑使然,另一方面也是由党组织的结构和功能状况所决定的。"因为中国共产党的高层党组织精英化程度较高,相对较为具备民主化改革的条件,且上层组织的民主改革涉及的人数少,便于操作。相反,基层组织开始进行党内民主建设容易失控和产生各种负面效应,民主化的成本和风险较大。[9]?
  邹建锋也认为中国政治发展的民主化路径,应该先精英后大众,先党内后党外,"切实推进党内民主并从中央做起"。[10]高建认为党内民主要真正进步,重点应该放在上层。"也就是说,发展党内民主,既要重视逐步推进和扩大党内基层民主实践,更要根据中国共产党作为‘权威主导性’政党的特点,把党内民主的重心放在上层民主上。……在实践中,要通过制定规范性的民主机制和实行有序的民主参与,使民主在上层精英内部得到认同,然后由上而下,由里向外直到基层。"这样可以避免大规模的政治参与引发社会危机和失控,又避免大众多元化民主对执政党强有力的冲击。[11]?
  但多数学者持"自下而上"论,即党内民主应该从基层组织着手。许耀桐认为发展党内民主,首先要从基层党组织做起,然后像登台阶一样逐级而上,直至实现全党民主;反之,操之过急,欲速则不达。[12]王勇兵认为,"切实推进党内民主,必须首先加强党内基层民主建设。"因为党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础,是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。搞好党内基层民主,有利于巩固党执政的社会和群众基础,是全党党内民主建设的基础性工程。因此,加强党内基层民主建设,不仅是党内民主发展的基础,也是当前党内民主发展的重点。[13]吴桂韩也将党内基层民主建设视为党内民主建设的基础,认为必须重视党内基层民主建设,以改革创新精神有计划、有组织、有步骤地推进党内基层民主建设。[14]?
  也有学者持"上下结合"论,即党内民主建设应该上下结合,协调发展,统筹兼顾。张浩认为党的中央组织、地方组织、基层组织民主建设的侧重点不同,在党内民主建设中的地位也不一样:党内高层民主建设"应以发展协商民主为核心,重点解决党的最高领导层产生的规范化问题及建立防范重大决策失误的机制和纠错机制等问题";党的中层民主建设"应以发展决策民主为核心,着重完善常委会、全委会的决策机制";党的基层民主建设"应以发展参与民主为核心,切实保障党员的知情权、参与权、选择权和监督权的实现"。在三个层级的民主建设中,高层民主的示范对党内民主的发展具有决定性的推进和带动作用;基层民主是我们党发展党内民主的基础,对党的整体民主化具有根本性的意义;中层民主起着承上启下的关键作用。因此三个层级的民主建设应该统筹兼顾,协调发展。[15]方江山也认为党内民主建设"要坚持自上而下与自下而上相统一"。因为"没有自上而下的指导,就没有坚强的领导和保障;没有自下而上的互动,发展党内民主就没有活力与基础"[16]。?
  上述"三论"各有长短。"自上而下"论有西方民主政治发展历史的经验支撑,也符合发展中国家民主政治发展的一般规律。但它既被改革开放以来中国基层民主政治建设的一些成功经验"证伪",也面临精英群体比大众群体更适合于民主生活这一"政治正确"问题。"自下而上"事实上是我们党内民主建设的现实取向,有很多实践经验的支持。但即使是"自下而上"论者也承认如果没有"自上而下"的推动,党内基层民主建设很难纵深推进。[17]"上下结合"论提出党内民主建设在不同层级的建设重点,意义和作用是不同的,相对"自上而下"或"自下而上"令人耳目一新,但是在如何推进党内民主建设问题上显得不够清晰。?
  其实,作为一个整体,中国共产党党内民主建设无论首先从哪一层级入手都会受到其他层级的制约和牵制。从基层组织开始,在强调"下级服从上级"、"全党服从党的全国代表大会和中央委员会"的组织原则下,肯定会遇到很多难以突破的瓶颈。从高层入手,不仅会受到全体党员的民主素养、党员干部的民主作风等的牵制,而且精英群体更适合民主政治根本就说不通。因此,在当前党内民主建设中,比较恰当的取向是,弄清楚各层级党内民主的内容,重点和难点,分层级有侧重地推进党内民主建设。?
  三、党内竞争性选举是否是当务之急? ?
  选举是民主政治的基础,邓小平同志曾指出:"不管党也好,政也好,根本的问题是选举。"[18]因此,在党内民主研究中,必然涉及党内选举问题。学界在该问题上争论最多的是党内竞争性选举是否是当务之急??
  刘启春将竞争性选举视为党内民主的突破口。因为竞争性选举"通过改变权力授受关系而致党内权力结构发生根本性改变,通过竞争性选举的录用、监督、淘汰功能达到‘良币驱逐劣币’的效果",从而获得党内民主的优化。[19]邹建锋认为竞争性选举有利于防止权力垄断,实现政治分配过程的开放。因此,"在共产党内不断扩大民主选举,尝试一种非政党间有竞争的选举制度,是在现存体制框架内缓解这种张力的更为有效的途径,它既可以保持共产党的执政地位,又能适应社会利益多元化的客观需求"[20]。金晓钟主张,既然"选举又离不开竞争,我们不妨使竞争公开化,允许候选人采取发表施政演说、拜访党员或者利用报刊、电视、广播、互联网等媒体进行宣传,赋予候选人利用各种合法合理的途径和运用合法的方式进行公开拉票的空间"[21]。杨宏山提出:"党内民主改革不能停留于政治作风建设,不能将民主建立于领导人的雅量之上,而是要改革党内选举制度,改进候选人提名方式,实行差额选举和竞争性选举。"[22]何增科尽管没有直言党内竞争性选举,但认为"发展党内民主的核心是实行党内民主选举制度,引入竞争机制"。[23]胡承槐也认为推进党内民主,广泛动员党员参加党的事务和活动,首先要扩大选举民主的范围,深化选举民主的内容,改进选举民主的形式,并因此而形成党内竞争性的政治生态。[24]?
  但不少学者公开反对党内实行竞争性选举。房宁的反对意见主要集中在三个方面:一是当前中国正处在社会矛盾、问题丛生的转型时期。从欧洲及众多第三世界国家的政治发展的历史经验看,竞争性选举并不合适这一时期的社会需要,反而会加剧社会矛盾,造成社会动荡。二是实行竞争性选举必然会出现"金钱政治"问题。那些掌握较多经济资源的个人和集团,必然会利用这些资源去影响和控制选举,控制社会公共权力。"如果在这个时候中国实行竞争性选举,那么正好给金钱与权力结合提供合法形式,很有可能形成大规模的金钱对政治的介入。"三是先党内后党外引入竞选制在逻辑上是站不住脚的。因为党内党外之间并没有不可逾越的界限。如果在党内搞竞争性选举,必然促使各级干部从党外寻找资源,党内竞争就会变成党外竞争。[25]董亚炜认为从西方民主的经验来看,选举民主并不能保证决策的科学性,因此提出:"与党员的选举权利相比,在一定意义上,民主讨论问题氛围的形成对于党内民主建设更加具有重要性。"[26]闻平也从西方民主选举实质上是"拼钱"的现状出发,间接否定了当前党内竞争性选举的可行性。[27]?
  在党内选举研究中,"差额选举"和"竞争性选举"是两个重要的关键词。针对目前党内选举存在的问题,一些学者提出扩大差额比例,实行竞争性选举。反对者并没有从一般意义上否定党内民主建设中竞争性选举的重要性,而是认为现阶段并不具备竞争性选举的条件。应该说,反对者的担忧是有一定道理的。首先,基层民主政治实践中各地出现的"贿选"印证了在商业社会,金钱、财富对选举公正性的侵蚀。近年来,媒体不断报道各地选举中出现的"贿选"案件,一些学者也发现,在基层党组织的选举中,"有的党员群众……考虑的不是整体利益而是小团体利益,甚至有的仅仅为了一顿饭、一包烟而置大局于不顾,违心投票,导致个别素质低下、工作责任心不强的人有时能得高票"[28]。其次,竞争性选举可能使"社会变得如此紧张,充满冲突,以至于社会的和平和政治的稳定都将陷于危境"[29]。现阶段如果进行竞争性选举确实可能撕裂已经形成的社会共识,进而造成社会动荡。再次,尽管选举是民主政治的重要体现形式,但也不能无限放大竞争性选举的作用和功能。正如萨托利所说:"选举不制定政策;选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端,它只决定由谁来解决争端。
  "[30]?
  因此,笔者赞同竞争性选举是党内民主建设的重要内容,但并不认为实行竞争性选举是党内民主建设的当务之急,当务之急应是为党内竞争性选举创造条件。民主选举是有条件的,且不论竞争性选举所需要的社会政治、经济和文化等方面的条件,仅从操作层面看,党内竞争性选举的实施需要一整套得到绝大多数党员认可的选举程序和规则,如候选人的资格,候选人产生的程序,候选人参加竞选的方式、时间、筹集竞选经费的规则,选举的组织、程序和方法,当选人的确定,选举争端的处理等。没有相关程序和规则,就匆忙实行竞争性选举,结果肯定事与愿违。?
  四、党代会年会制是否可行? ?
  在党内民主研究中,党代会年会制和党代表常任制是互为相关的两个问题。高新民认为党代表常任制是指党的各级代表大会的代表,在同级本届代表大会期间,其代表资格始终有效(被罢免、撤换者除外),始终可以以党代表身份从事"法定"(党内制度规定)的相关活动。党代表常任制主要是如何发挥代表作用的问题。其意义在于为保障党员主体地位、联系群众等提供新的思维空间和广阔的制度空间。而党代会年会制本质上涉及的是党内权力结构的问题,即如何处理党代会、全委会和常委会之间的关系问题。[31]但是党代表作用的发挥需要以党代会为平台,没有党代会的年会制,党代表的作用和功能就难以发挥。而实行年会制的党代会要真正起到党内决策、监督等功能,又必须以发挥常任党代表的作用为前提。?
  学界极力推崇党代会年会制的是高放。高放认为既然党的代表大会是党的最高领导机关,理应实行代表大会年会制,以便每年都由党代表大会来进行决策。高放还具体建议设立党代表大会闭会期间的常设机构——代表大会常务委员会,党代表归常委会领导,而不由党委会领导,以便充分发挥常任制党代表的作用。[32]应克复认为,党内民主的关键是健全党的代表大会制度,党的代表大会应成为党的最高领导机关,并实行年会制。[33]姚曙光认为,党代会年会制和代表常任制对于坚持和落实民主集中制,对于"怎样建设党"这一核心问题,具有理论和实践意义。只有实行党代会年会制,充分发挥党的各级代表大会的作用,各级党的主要领导人才真正是各级组织的"班长"。[34]易承志认为党代表常任制有利于抑制和克服党员主体地位的障碍性因素,可以为党员主体地位的实现提供切实可行的途径,因此是尊重党员主体地位的切入点。[35]?
  但是,也有不少学者对年会制的可行性提出质疑。首先,实行年会制需要较高的运行成本,将增加一些地区本不宽裕的财政负担。杨宏山认为,年会制的运行成本很高,许多发展中国家之所以实行一院制议会,其中的一个重要原因是节约代议制的运行成本。"目前,中国经济水平并不发达,中西部地区有些市、县的财政状况十分困难,实行党代会常任制自然要进一步增加财政支出。"[36]其次,胡伟认为,在既有的权力运作模式未变的情况下,盲目实行年会制,很可能会成为一种新的形式主义,加重文山会海的负担,引起群众的反感,不仅不能成为我国民主化的突破口,反而可能诱发一些政治上新的问题。[37]再次,如果各级党代会都实行年会制,许多党政领导必然身兼数个党代表身份。随着党内会议的增加,这些领导干部不得不花费更多的时间去应对各种会议,无法发挥其应有的作用。最后,党代会年会制和党代表常任制的实行有赖于党的各方面制度建设配套和自身制度建设的完备,在各种制度不配套、不健全的情况下实行年会制,可能导致新的制度设计根本无法正常运转,无法达到完善党内民主、充分发挥党员权利的目的。[38]?
  作为党的最高领导机关——党的代表大会,在目前党内权力运行过程中的"非连续性"和"虚置"[39],导致无法真正发挥最高领导机关的作用,这是部分学者提出党代会年会制的主要原因。但是在现行党内权力结构模式运转数十年后,重提发挥党代会最高领导机关的作用——实行年会制,党代会的最高领导机关的作用和功能存在被再次异化的危险。从试点地区的实践来看,有的被党委定位为"参谋",承担调查研究和献计献策的功能;有的被定位为"耳目",发挥倾听党员群众呼声和反映社情民意的作用;有的认为党代会常任制增加了工作量,给党委工作带来了一些不必要的麻烦,从而极力否定党代会常任制的价值和意义。[40]因此,从充分发挥党代表的最高领导机关的功能角度,确实应该实行党代会年会制,但是如何构建年会制下党内新的权力运行机制,则是一个需要从理论和实践两个方面继续探索的问题。?
  五、结语 ?
  党内民主研究是当前学术研究中的一个热点,一个难点。在推进中国政治体制改革的大背景下,尽管已无人否定党内民主建设的重要意义,但党内民主研究既具政治性,又有学术性、实践性,涉及马克思主义理论、政治学、法学等学科。通过对上述几个争论问题的简单梳理,我们发现近年来党内民主研究存在以下不足:首先是多数学者倾向于党内民主的规范性研究,解决党内民主应该是什么,而少有实证性研究。其次,多数学者在研究中忽视将中国共产党看成是一个结构严密的组织整体,忽视中国共产党与中国政治体制的紧密关系,导致提出的党内民主建设路径单一,可行性不足。再次,多学科结合不足,学科视野不够开阔。现有研究多从政治学,特别是从党史党建角度研究党内民主,少有法学、社会学视角下的研究。因此,尽管党内民主研究热闹非凡,并在诸多领域取得了可喜成果,但要真正对党内民主建设实践有所指导,还需要学界共同努力。?
  注释:?
  [1] 邵景均:《论党内民主》,载《政治学研究》1986年第3期。?
  [2] 颜杰峰:《党内民主含义考析》,载《理论与改革》2009年第1期。?
  [3] 侯少文:《论党内民主与党的集中》,载《中国党政干部论坛》2003年第12期。?
  [4] 张荣臣:《略论党内民主》,载《中共中央党校学报》2004年第1期。?
  [5] 王贵秀:《关于发展党内民主问题》,载《中国党政干部论坛》2001年第11期。?
  [6] 王一程:《对发展党内民主问题的若干思考》,载《政治学研究》2005年第2期。?
  [7] 《列宁全集》第2版第14卷第249页。?
  [8] 林尚立:《党内民主——中国共产党的理论与实践》前言,上海社会科学院出版社2002年版第5页。?
  [9] 胡伟:《党内民主与政治发展——开发中国民主化的体制内资源》,载《复旦学报》1999年第1期。?
  [10] 邹建锋:《党内民主的完善与中国政治发展》,载《长白学刊》2010年第3期。?
  [11] 高建:《党内民主层次、动力及路径》,载《党内干部学刊》2009年第7期。?
  [12] 许耀桐:《马克思主义党内民主思想及其在中国的实践》,载《新视野》2006年第1期。?
  [13] 王勇兵:《党内民主的制度创新与路径选择》,中央编译出版社2010年版第6页。?
  [14] 吴桂韩:《中国共产党党内民主建设的创新与发展》,载《中国特色社会主义研究》2009年第6期。?
  [15] 张浩:《党内民主内涵、结构与功能》,载《理论探讨》2010年第1期。?
  [16] 方江山:《积极发展党内民主必须注意的问题》,载《中国党政干部论坛》2010年第1期。?
  [17] 王勇兵:《党内民主的制度创新与路径选择》,第176页。?
  [18] 《邓小平文选》第1卷第321页。?
  [19] 刘启春:《竞争性选举:党内民主发展的新思路》,载《社会主义研究》2008年第1期。?
  [20] 邹建锋:《党内民主的完善与中国政治发展》,载《长白学刊》2010年第3期。?
  [21] 金晓钟等:《改革党内选举制度充分体现党内民主》,载《长白学刊》2009年第3期。?
  [22] 杨宏山:《党内民主改革的制度分析》,载《云南行政学院学报》2005年第6期。?
  [23] 何增科:《民主化:政治发展的中国模式与道路》,载《中共宁波市委党校学报》2004年第2期。?
  [24] 胡承槐:《党内民主的政治哲学——马克思主义的观点》,载《中共中央党校学报》2010年第2期。?
  [25] 房宁:《让民主从误解中摆脱出来》,载《学术探索》2007年第5期。?
  [26] 董亚炜:《"党内辩论"制度:实现"党内民主"的有效途径》,载《中国党政干部论坛》2009年第9期。?
  [27] 闻平:《推动党内民主健康有序发展》,载《红旗文稿》2009年8期。?
  [28] 王勇兵:《党内民主的制度创新与路径选择》,第27页。?
  [29] 刘军宁编:《民主与民主化》,商务印书馆1999年版第122页。?
  [30] [美]萨托利:《民主新论》,东方出版社1998年版第122、123页。?
  [31] 高新民:《论党内民主》,载《中国党政干部论坛》2008年第9期。?
  [32] 高放:《中国政治体制改革的心声》,重庆出版社2006年版第219、220页。?
  [33] 参见徐少兵:《党的代表大会常任制:争论及其评析》,载《红旗文稿》2003年第22期。?
  [34] 姚曙光:《关于中共党代会年会制和代表常任制的思考》,载《云梦学刊》2002年第3期。?
  [35] 易承志:《党代会代表任期制、党内民主与尊重党员主体地位》,载《前沿》2009年第11期。?
  [36] 杨宏山:《党内民主改革的制度分析》,载《云南行政学院学报》2005年第6期。?
  [37] 胡伟:《关于"党内民主"若干问题的思考》,载《江苏行政学院学报》2002年第4期。?
  [38] 张荣臣:《略论党内民主》,载《中共中央党校学报》2004年第1期。?
  [39] 徐少兵:《党的代表大会常任制:争论及其评析》,载《红旗文稿》2003年第22期。 ?
  [40] 同上。
 
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