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李璐制度与价值解读社区组织管理创新的两个视角


  摘要:在制度价值二者的关系中,价值是规定性的,它指引着具体政策的基本走向,具有理想主义色彩;制度是确定性的,它体现了政策落实与价值实现的程度,具有现实主义品格。制度与价值的互动既表现为价值对于制度运行的纠偏与框约,也表现为制度对于价值内涵的修正与充实,二者统一于政策实践的具体展开过程。制度与价值构成了解读社区组织管理创新的两个视角:社会和谐是和谐社区建设的基本价值指向,社会和谐的基础是社区和谐,社区和谐的实现根本上依赖于党的有效领导与社区居民自治相统一的制度安排,"居站分设"作为一种新型社区组织管理模式就是这一制度安排的具体实践形式。
  关键词:制度;价值;社区建设;组织管理
  在构建社会主义和谐社会的历史背景下,社区建设的重要性日益凸显出来。在国家构建社会主义和谐社会的宏观政策框架中,社区被赋予特殊的历史使命,社区正成为国家所追求的社会和谐这一抽象价值理念的实现载体,和谐社区建设亦被视为构建和谐社会的基础性工程。因而,在当下中国,社区建设的价值指向是明确的,实现社区和谐已成为社区建设最重要的价值目标。价值的实现需要一系列的基本制度安排,在这一系列的基本制度安排中,社区组织管理体制无疑具有关键意义,如何通过改革旧的社区组织管理体制,实现社区组织管理创新以适应现阶段社区和谐的需要,就成为社区建设的核心问题。
  一、价值诉求与制度困境:社区组织管理运行分析
  作为城市社会的基层单元,社区在城市管理和基层政权建设中的地位和作用日益重要,正在成为社会整合、服务和管理的主要载体。社区正逐渐"成为承载多样化和个体化发展的基本社会空间,其面临的任务应该包括两个方面:一是为多样化和个体化发展提供基本的社会支撑和保障系统;二是将多样化和个体化发展整合为推动国家与社会整体发展的积极资源。"【1】社区组织各自的功能释放及组织之间的互动协作则是城市社会良性运行的基础,社区组织作为社区建设的主体和载体,是全面推进社区建设的保障。具体而言,社区组织的作用在于:为社区居民及社区其它组织提供服务和帮助,将社会协调发展的目标纳入组织的管理目标之中,有效动员社区内外部各种资源,协调社区中的人口、资源、环境的关系,开展社会工作,促进社区的协调发展。
  目前我国城市社区中的各类组织是推动社区建设各类事业发展的主体,是社区中具备不同职能和利益诉求的行为主体,在社区建设中分工合作,相辅相成,各司其职,共享权力,共担责任,并依托社区的存在而发展。社区要达致善治的良性运行状态,依赖于社区各组织功能的正常发挥及社区组织间恰到好处的功能耦合及协调运行。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确将"加强社区管理,理顺社区关系,完善社区功能,改革城市基层管理体制"作为今后我国城市建设的主要目标之一,而社区组织功能的调整与发挥关系到社区建设的目标能否实现。社区管理是基层社会管理的基础,而社区组织管理体制的有效运作,是推进城市社区建设、实现社会和谐价值目标的基本保证。
  社会和谐的基础是社区和谐,社区和谐的实现根本上依赖于党的有效领导与社区居民自治的内在统一。在既有的文本意义上的社区组织管理体制中,党组织居于主导地位,实现党和国家对于社区事务的领导,居民委员会作为基层群众自治组织,成为社区居民自治的制度载体。但在现实的社区组织管理体制运行中,党的有效领导与社区居民自治相统一的应然状态并没有出现,社区居委会作为一种居民自治与社区民主的制度设计,其正向功能并没有得到充分释放,这在本质上表现为社区组织管理体制的制度扭曲,费孝通曾对这种制度扭曲进行过深入分析,他认为:"单位行政职能弱化后,政府在完成职能转变之前,需要有基层组织承接城市管理事务。但作为行政架构的基层部分,居委会在推进居民自我服务、自我管理、自我教育、自我监督时,难免遇到某些困难。由居民选举产生的居委会,仍须执行街道和职能部门乃至各方单位的指令,这意味着居委会虽扩大了行政体系与基层社会的接触面,但就其性质而论,尚未成为基层社会自身的组织形态。"【2】这种制度扭曲产生了如下一些具体问题:
  1、居委会行政化问题
  社区组织行政化主要表现在:组织设置功能行政化;自治章程、工作制度及人事决定行政化;经费收支行政化;运行方式、考核机制行政化。【3】造成社区居委会行政化的原因,可以从政府、社区组织自身以及居民的参与几个方面去找,但是政府干预过多是其中的主要原因。因为政府对社区干预过多促使居民对政府产生很强的依赖心理,社区居民的自治意识、参与意识因而比较淡薄。长期以来,我国的社区居委会同时承担着加强社区管理与发展基层民主的双重责任,其行政化色彩是由于历史原因造成的。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中明确规定居委会有协助政府有关部门做好管理工作的职责。因此,社区服务、社区治安、流动人口管理、计划生育、社区环境、最低生活保障、下岗人员再就业、离退休人员管理及青少年教育等职责就成为社区工作开展的内容。这些职责中大部分是政府部门下派的行政性工作,通常具有时间紧、工作量大、弹性小等特点,加上基层政府各部门的一些临时性工作,包括统计、调查特别是经常性的检查等任务都通过街道办事处落实到居委会来执行。由于社区居委会干部的工资、补贴,社区居委会的基础设施建设,都由上级政府部门拨付,一些社区居委会工作人员认为自己吃的是"皇粮",因此把大部分工作时间花在所谓的"协助"政府部门的工作上。久而久之,居委会就成了政府的"腿",不停地围绕行政事务"公转"。而《居民委员会组织法》规定的居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的居民的"头"的"自转"业务却只能是忙里偷闲搭手干、临阵磨枪突击干。现实生活中居委会往往处于尴尬境地,由于"头小腿大"而产生的"头腿"冲突让居委会"两面不讨好",自治功能被忽视,基层民主流于形式,而行政职能又执行不好。
  2、居委会成员任期问题
  1954年出台的《城市居民委员会组织条例》中规定居委会任期为一年,而后1989年由全国人大通过的《城市居民委员会组织法》对一些重要问题作了修改。其中把居委会每届的任期修改为三年。这次的修改已经充分体现了对居委会工作的稳定性和连续性的重视。从现在的社区工作现状来看,从居委会主任、副主任,到一般委员,每三年要重新选举一次,居委会成员处于经常的变换中。作为居委会的主要工作人员,他们在居委会具体承担着重要的社区管理责任。频繁的人事调整,会给社区的管理带来极大的不稳定性,也使社区工作处于不可持续发展状态,与社区工作专业化、职业化发展的趋势不相适应。
  3、基层民主选举问题
  其一,随着基层民主的发展,社区居民的民主意识越来越强,对行使自身民主权利的要求也越来越高,直接选举的比例在不断扩大。一人一票制的直接选举更能体现民意,也更透明,完全按照街道、党委政府的意图进行选举的难度将越来越大。如此一来,选举结果难以控制,若是当选者的综合素质不理想,选举结果又难以改变,就会使上级政府陷于两难困境。
  其二,流动人口参加选举的问题。按照原来的规定,居委会选举主要针对户籍在本地的居民,无疑会把许多外来人员拒之门外。这对于一个人口结构特殊的移民城市,比如深圳,户籍人口只占总人口的1/7,如果不根据实际情况对选民登记和选举办法进行相应的变革,扩大选民范围,就无法增强广大非户籍人口的"主人翁"意识和责任感,无法获得其对社区的认同感,更无法调动其参与社区民主管理和社区建设的积极性。因而,探索非户籍人口参与社区自治的新途径,是基层民主发展的重要内容。
  其三,"空挂户"参加选举的问题。"空挂户"是指长期把房子用于出租,不在户口所在的小区居住的居民。虽然相关工作人员已经想方设法去联系这类特殊居民,包括挨家挨户登门拜访,发宣传单、发电子邮件、打电话等方式,但收效甚微,还是很难通知到这些人回来参加选举。这样以来,采用何种方式通知这些"难联系上"的居民?能不能改革现有选举体制,方便居民在其实际居住的小区参加选举呢?这些都是基层民主发展要思考的问题。
  4、居委会的出路问题
  在现有的社区体制框架下,居委会不外乎以下三种出路:一是维持现状。居委会依旧承担加强社区管理与发展基层民主的双重任务。平时主抓管理,执行上级行政下派工作,兼顾群众性自治工作。换届选举时,尽全力确保上级组织意图在选举中得到落实。这显然不符合基层民主发展的方向;二是继续强化居委会的行政管理职能,使之成为一个行政性的管理机构,加强对社区的管理。这样,居委会的行政地位加强了,权力也增大了,成为了一个行政管理层级。那么,基层民主的开展就失去了实体基础,根本无从谈起;三是按照《城市居民委员会组织法》对居委会性质和任务的定位,剥离居委会的行政职能,让居委会集中力量,主要从事居民自我管理、自我教育和自我服务,集中精力对社区事务和社区管理行使议事权和监督权,收集社情民意、开展社区服务、调解居民纠纷等等,使之成为一个真正意义上的群众性自治组织,全力推进基层民主的进程。这样一来,居委会就离行政权力越来越远,对社区工作的管理力度也将下降。这就要求重构社区管理体制,建立一个新的社区主体组织来承接繁重的社区行政事务。正如有的学者所指出的,我国现行的社区建设体制始终具有内在的结构性缺陷,即只有行政性而无社会性。或者说,现在的社区建设体制只是政府内部的行政管理体制,仅仅梳理了在社区建设上政府各个部门的关系,而未能建构起政府与社会的新型关系,故只有政府一个积极性,而无法生成各类社会组织参与社区建设的能力和积极性。【4】可见,第三种思路是行之有效的,但这就涉及到社区组织管理体制的创新。
  二、制度创新与价值提升:"居站分设"模式下的组织间互动协作与社区和谐
  深圳在社区建设实践中,以创新社区组织管理体制为突破口,提出"居站分设"这一社区组织管理新模式,有力推动了和谐社区建设进程。所谓"居站分设",就是在社区党组织、社区居委会以外,独立设立社区工作站。这样,社区内主体组织发生了结构性变化,从而以社区组织的多元化来满足社区需求的多元化。
  在"居站分设"的制度设计中,"居"就是居委会进行议事、讨论,代表社区居民意见和利益,实质是表达与决策的民主过程,成员不坐班可兼职,不领取报酬只有适当生活补贴,是没有固定工资的公益岗位,每届任期三年。"站"有两方面的含义,一是社区事务工作站执行居委会的某些决议,二是社区事务工作站从居委会中剥离,执行街道交办的政府行政工作。这样,居委会就不再是政府的"腿",而真正成为居民的"头";以前居委会的"腿"的功能就由社区事务工作站来承担。《深圳市社区建设工作试行办法》明确规定,社区工作站是政府在社区设立的工作平台,在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作,其主要职责是:承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作,以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项;积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能,支持社会力量开展便民利民社区服务。这一规定说明了四层含义:一是在社区里新增加了一个主体组织,即社区工作站;二是社区工作站主要承担政府行政职能;三是社区工作站独立于社区居委会之外,并列而设;四是社区工作站与社区居委会之间的关系是相互支持与配合,二者各司其职,各负其责,但性质有所不同,一个是群众自治组织,一个是政府工作机构。
  在现有的社区组织管理体制框架下,这种"居站分设"实际上是"1+2"模式,即在居、站这两个议事层和执行层之上,还有社区党组织(党支部或党委)。社区党组织是领导层,负责统领、协调居委会和工作站的工作,在社区工作站完成政府交办的事务性工作和居委会实现居民自治两者之间起到平衡的作用。【5】
  "居站分设"模式的提出,初步改变了原有社区组织管理体制的制度扭曲现象,使社区组织回到了互动协作的良性轨道,这一切都得益于"居站分设"模式的积极功能,这种积极功能表现在以下三个层面:
  第一,"居站分设"有利于给居委会减负。"居站分设"的模式,把那些不属于居委会职责范围内的行政工作分离出来,转移到社区事务工作站,从而让社区管理工作者有能力和精力进行社区建设管理工作。
  实行议事层和执行层分离,居委会不再对应政府工作,实现从政府的"腿"向社区居民的"头"的转变,这样就解决了长期以来困扰基层的社区居委会行政化倾向的问题。通过社区管理模式的创新,以新的思路解决长期以来困扰居委会的"上面千条线,下面一根针"的超负荷工作和难以提高管理水平的问题,改变了以前居委会干部80%以上的精力忙于应付上级各种检查和政府交办的各项任务的情况。
  第二,"居站分设"有利于进一步扩大基层民主。推行居站分设,既可以使政府各项工作可以得到较好落实,工作重心真正实现下移,社区工作队伍可以逐步走向专业化、职业化和知识化,社区工作的水平也将得到提高。同时,通过职能归位,理顺了内外关系。强化了基层民主自治功能,社区事务工作站从居委会剥离后,居委会就有更多的时间和精力去从事自治方面的事情,开展自我教育、自我服务、自我管理、自我监督。"居站分设"的社区管理事务决策模式,是城市基层管理体制由行政化管理系统向法制保障下的社区居民自治体系的转变,是实现社区的民主决策,保证居民参与管理决策的可持续发展决策模式。
  第三,"居站分设"有利于推进社区服务工作专业化、产业化、规范化。由选举产生的社区居委会作为社区的议事机构,对社区的公益事业和公共事务进行调研决策,其下设的社区工作站作为社区的执行机构,来完成社区居委会决策的任务和区有关职能部门需要社区居委会协助完成的工作。社区工作站主要完成社会福利和便民利民服务工作,使社区服务工作产业化。同时,完成社区环境、社区治安、社区文化、社区卫生、社区计生等工作,使社区工作规范化。社区居委会的成员由选举产生的委员组成,社区工作站的工作人员是面向社会公开招聘的,由专业化、职业化的人员组成。通过组建社区工作站,使有关职能部门的职能、任务、经费、人员进社区,使社区建设工作得到全面的启动和推进。
  居站分设后,社区组织管理体制的正向功能得到充分提升,其在实践中的运作绩效有力推动了社区和谐的价值实现。以深圳的实践来看,这是符合当前我国城市基层管理需要的一种体制创新,其运作绩效主要体现在以下四个方面:
  1、强化了党组织的领导核心地位。
  "居站分设"既是基层社会管理体制的重构与创新,又是社会组织的重塑和创立。通过设立社区工作站,改革了旧有的社区管理体制,实现了新的社区主体管理组织的建构,直接加强了党和政府在社区的工作力量,也为社区注入了新鲜血液和运行动力。社区工作站作为党和政府在基层的工作载体,贯彻落实各项工作,真正起到了"固本强基",巩固党的执政基础的作用。此外通过完善社区党组织与社区工作站、居委会,以及各驻社区单位党组织的联席会议制度,强化社区党组织在基层社区的领导核心地位。
  2、基本解决了社区居委会的行政化问题。
  居站分设后,由于社区工作站承接了从居委会剥离出来的行政性工作,主要履行社会管理和提供公共服务的职能。居委会则集中力量,主要履行基层民主的政治功能,还原为真正意义上的群众性自治组织。社区居委会由社区居民民主选举产生,可以集中精力对社区事务和社区管理行使议事权和监督权,收集社情民意、开展社区服务、反映居民诉求、协调居民利益、化解基层矛盾、扩大基层民主等等,居委会自治功能得以回归,为基层民主的发展营造一个宽松的环境。居委会和工作站两者分别履行不同的职责,发挥不同的作用,使居委会摆脱了长期以来"头小腿大"的尴尬境地,有利于更好地进行社会管理、服务居民群众。用生动的语言来描述,就是居委会从以前的"听命令做动作",转变为现在的"听民意作决策"。
  3、极大地推动了基层民主进步。
  由于社区工作站的设立较好地解决了居委会的行政化倾向问题,使得居委会的换届选举排除了行政权力和物质利益的诱惑,让真正热心社区公益、具有奉献精神的人士,参与居委会的选举,为推进居委会直接选举奠定了基础。
  4、全面提高了社区管理水平。
  社区工作站的设立为全面提高社区管理水平提供了组织层面的保证。社区事务可明显分为两类:一类是居民事务,一类是政府事务。传统管理体制下,这两类事务均由居委会一手"包揽"。居委会管理既要代表居民利益,也要体现政府意志。而居民利益与政府意志并不是任何时候都能统一的,当二者发生矛盾的时候,夹在中间的居委会就倾向于采取趋利避害的行为:如果居民不满,就将责任推给政府;如果受到政府批评,则将责任推给居民。
  居站分设后,居委会和社区工作站职能分工明确,居委会承担居民事务,社区工作站主要承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口和计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业和离退休人员管理、综合治理等十项工作。同时,依照《深圳市社区工作站管理试行办法》的有关规定,实行社区工作准入制,政府工作部门不得直接向社区工作站委派工作任务,凡需社区工作站协助完成或承办的工作事项,必须经区社区建设工作委员会审核批准。政府工作部门要求社区工作站协助或承办的临时性、非常规性工作,应当实行"费随事转",并提供必要的工作条件,这就大大提高了党和政府在社区的执行力。社区工作站通过开设"一站式"服务窗口,为社区居民提供各种便利和服务。同时,由于社区工作站的工作人员直接由上级政府聘请和任命,避免了三年一届的人事调整,有利于建设一支稳定的社区工作队伍,为社区工作的专业化和职业化创造条件。
  参考文献:
  【1】林尚立:"社区:中国政治建设的战略性空间",《毛泽东邓小平理论研究》2002年第2期。
  【2】费孝通:"居民自治:中国城市社区建设的新目标",《江海学刊》2002年第3期。
  【3】向德平:"社区组织行政化:表现、原因及对策分析",《学海》2006年第3期。
  【4】徐永祥:"政社分工与合作:社区建设体制改革与创新研究",《东南学术》2006年第6期。
  【5】郑杭生:"社会公平正义与和谐社区建设——对社区建设的一种社会学分析",《中国特色社会主义研究》2007年第6期。
 
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