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赵俊臣县乡政府在农地林地流转中应该扮演什么样的角


  粉碎了万恶的"四人帮",批判了阻挠解放思想的"两个凡是",被压抑多年的农民家庭经营责任制破壳而出并以不可阻挡之势在全国迅速推广,农户具有使用权的土地林地随之出现流转。在整个1980年代、1990年代,农地林地流转由于范围窄、规模小,并没有引起政府和社会的注意和重视。进入21世纪,农地林地流转开始加快。2008年9月30日,胡锦涛总书记在安徽省滁州市凤阳县小岗村考察时公开表态:"要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。"十七届三中全会的决定要求"加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。"之后,地方政府发现土地林地流转能吸引外地资本前来投资,拉动本地GDP增长,态度立即积极了起来,采取了许多有效推动措施,很开形成了农地林地流转的高潮。
  农地林地流转包括国家征收征用与非国家征收征用两大部分,本文只研究非国家征收征用中的非宅基地流转这一部分。我们在研究中发现,县、乡两级政府在农地林地流转中积极性越来越高,至2008年开始形成了一股"流转热",全国流转的土地面积剧增,增速多在60%以上;预计到2010年底,全国农地流转面积达1.85亿亩,占家庭承包耕地总面积14.6%,比2005年提高了10个百分点。云南省的情况与全国基本一致,流转面积也是大幅度增加,2007年底全省土地流转总面积为100.49万亩,占承包耕地总面积的2.6%,比2002年的流转面积增加了50万亩,2002年以来每年以10万亩的速度递增;2008年全省土地流转总面积扩大到252万亩,占承包耕地总面积的6.5%;2009年,全省土地流转总面积扩大到300万亩,约占承包耕地总面积的7.7%。
  与积极促进流转相比,县、乡基层政府对于农户流转的管理和服务严重滞后,而且不少地方较普遍存在着侵犯农民利益的现象,应该引起高度重视。
  一、基层政府鼓励农户土地林地流转很"到位"
  (一)基层政府鼓励农户土地林地流转的根本原因
  调查发现,县、乡基层政府在农地林地流转中普遍表现出很高的积极性。这是应为,地方政府逐步发现农村土地林地流转对自己有很大的好处:一是引进外地资本受让本地土地林地,首先是得到一笔外资,这对于各地资金饥渴、引资成为头号任务的地方政府来说,是求之不得的;二是外地资本下乡受让农户土地林地后,一般是要开发本地优势资源的,从而能够加快辖区内经济的增长,GDP可以获得迅速提升;三是在本地优势资源被开发的同时,也就随之增加新的税源,实现地方财政收入显著增长;四是能使政府任期内政绩最大化。为此,各县、乡迅速掀起了政府主导型的土地林地流转的高潮。
  (二)县、乡政府普遍制定出较高的流转数量目标并严格督办
  为了吸引外地资本特别是工商资本下乡,各地方政府普遍制定出较高的流转数量目标,层层布置下达,除由督办系统严格督办外,还作为政绩指标之一进行考核。据云南网2010年3月31日报道,到2010年2月底,昆明市土地流转面积为31万亩,仅占家庭承包经营耕地总面积的13.14%,与市政府提出的2015年至少达到50%以上的流转目标差距颇大。昆明市人大常委会为此还派出了专题视察组,在安宁市视察中了解到,无论市内市外,个人还是经济组织,流转规模在100亩以上就有奖励,对于引进企业参与土地流转的中介也给予奖励。"重赏之下必有勇夫",截至2009年12月25日,安宁各类土地流转面积达4.5万亩,占安宁12万亩耕地的37%。其中当年流转面积1.7万亩,比2008年增长了81.3%。视察组对此做法表示肯定,并建议各县区参照安宁作法,制定操作性强的土地流转优惠政策,让农民在土地流转中获得增收,确保昆明市2015年农村土地流转目标的实现。
  (三)较普遍实施奖励政策
  地方政府为鼓励本地区土地林地流转,普遍在国家现有政策的框架内,实行现金、补助等的奖励政策。据不完全统计,浙江省财政用于推动土地流转的奖励资金达1.2亿元。江苏省建立了土地规模流转补贴制度,2009年财政拿出奖励金,2009年5000万元,2010年7000万元,2011年可能要增加到1亿元。昆明市政府2010年3月15日颁布的《昆明市农村土地承包经营权流转管理实施细则》第十二条规定:"各级人民政府应当加大财政扶持力度,引导农村土地承包经营权的流转逐步向农业产业园区聚集,实现产业化、规模化经营。对规模经营流转土地的农业基础设施建设项目,优先纳入水利、交通基础设施、农业综合开发和中低产田改造建设。本实施细则施行后,对从2010年起连续3年以上经流转新增的规模经营土地面积达1000亩以上的经营主体可以给予一次性奖励。1000至2000亩(不含2000亩)的,按每亩100元标准奖励;2000至3000亩(不含3000亩)的,按每亩150元标准奖励;3000亩以上(含3000亩)的,按每亩200元标准奖励。"第十九条规定:"本实施细则的奖励资金由市和县(市)区两级财政按下列规定承担:五华、盘龙、西山、官渡四区,安宁市、呈贡县的奖励资金,由县级财政全额承担;宜良县、石林县、晋宁县的奖励资金,由市级财政承担20%,县级财政承担80%;东川区、富民县、嵩明县、禄劝县、寻甸县的奖励资金,由市级财政承担 60%,县级财政承担40%。"
  有的地方政府对农民流转土地承包经营权签订规范流转合同的,给予以下鼓励政策:继续享受国家粮食直补、农资综合补贴、新型农村合作医疗补助、农民养老保险补贴等各种政策性补贴,符合低保条件的仍可享受农村低保,集体收益分配和待遇等不变;优先参加相关部门组织的农村劳动培训,劳动保障部门优先推荐就业,优先享受农民创业贷款第一年利息补贴;户籍自愿迁入城镇的,在就医、养老、住房、子女上学等方面享受同城待遇;整村流转土地承包经营权,积极配合"收缩、转移、集中"战略实施的(同一村内土地承包经营权流转面积达到2000亩以上、90%以上农户将土地承包经营权全部流转且流转期限在10年以上),流转户移入城镇符合保障条件的可享受城镇低保和城镇养老保险;集中建设新村的,优先安排新农村建设项目;流转户参加农村养老保险的,政府给予个人缴费部分40%的补贴。
  (四)特别鼓励城市资本下乡
  县乡政府对于工商资本下乡情有独钟,至于对城市资本下乡、按规范程序集中承包土地经营权开展规模化经营的,更是给予鼓励政策。
  后谷咖啡所在地云南省德宏州政府2007年便出台土地流转政策,鼓励工商资本前来租赁农民土地发展原料基地,租期最长可达70年。后谷从2008年开始大量扩展租赁模式,建"自有基地"。期间程序要经过每个农户签字、按手印,进行公正,然后把土地林权证书流转到后谷公司。后谷开始统一土地规划,让农户抽签,再重新分配给其管理,抽的地不一定是农户自己原来的土地。当地山区地广人稀,一家农户有上百亩土地(大多是山地),后谷在三年内分三次把70年租金全付给农户,按一户100亩,每亩地50元/年计算,70年的租金是35万元,这对农户有很大的吸引力。农户变成了产业工人,同时获得租地和工资两项收入。到2010年,后谷和农户签约租地的种植面积中自有基地增加到8万亩,农户合作模式4万亩。而云南省咖啡总种植面积也不过48万亩(海南现有种植面积仅几千亩),后谷计划在三年内达到30万亩,以后争取到100万亩种植面积。
  据重庆市农委介绍,该市制定了又会政策,鼓励城市工商资本下乡发展蔬菜,政策上几乎没有门槛,企业或个人均可投资,也没有最低租地面积的限制,只是租期不能超过16年;投入方面,先是土地承包金,这个要按照国家当年稻谷收购价核算,每亩需要为300-325公斤稻谷的市值。据不完全统计,截至2010年6月,全市共有2800余家企业从主城商海转身投资农村市场。他们当中,不仅有叱咤风云的房地产开发商,也有富甲一方的矿产企业,还有蜚声国内外的餐饮企业,其业务包括蔬菜种植、水果种植、农副产品加工等。
  据河南省信阳市有关部门提供的数据显示,目前,信阳市通过土地流转等方式吸引"城市工商资本下乡",已扶持、培育各类农业产业化经营组织3500多家,其中市级以上重点龙头企业117家,共带动了全市一半左右的农户。这些农业产业化组织涉及畜禽养殖及加工、茶叶生产、花卉苗木、粮油加工等行业,转化了全市80%左右的农副产品。不仅增加了农民收入,提高了农业综合生产效益,而且极大地促进了农业向规模化、集约化方向发展。该市一个轰动事件是外国人租地。2008年11月,日本爱知县农场主立松国彦,在河南省信阳市新县浒湾乡游围孜村,以相当于每年500斤/亩水稻的"费用"(水稻价格按照当年水稻的实际价格计算),承租200多亩土地,用机械化方式种植水稻,同时发展温室大棚蔬菜。村支书游华金在接受《中国经济周刊》采访时表示:"每亩每年500斤水稻的‘费用’并不低,因为每个农户每年除了种子、化肥、农药、机械耕种和劳动力外,实际每亩收入远低于这个数。" 立松国彦表示,他不仅会引进日本的优良稻种、带来日本的许多先进大型农业机械,而且已在村子里招募了数名研修生,也是长年雇佣的劳动力,将传授他们如何科学种田、精细管理及最新的稻田耕作方法等。
  此外对于引导、组织土地承包经营权流转工作成效显著的乡镇、村委会、经济组织或个人给予一定奖励。
  (五)引导分散农户通过土地互换达到规模经营
  由于农户家庭联产承包责任制一开始是平均分配土地林地,农户一家人往往是一块完整的土地被分割成好几块,特别是农户儿女平等继承土地林地,更使农村土地林地变得零碎分散,引起了学者们和有识之士的忧虑和批评。然而根据我们的观察,农民们是非常聪明的,他们在实践中发现了这个弊端,但苦于无力改变家庭联产承包责任制这一现状,只好农户间相互协调,以土换土,以林换林,将分散的零碎的土地林地换成相对连片,既便于耕种管理,又进行适度规模经营。各地方政府普遍对农户间的这种互换,采取了默认、支持的态度,有的地方鼓励农户以互换的方式流转土地,进行适度规模的统一经营,并针对农户在土地流转中的交易地位、土地信息、法律知识等方面较为缺失的实际,组织开展有关土地流转的信息、法律、政策等咨询服务。
  如云南省昭通市绥江县南岸镇通过专业协会和大户集中流转、农户间流转和互换土地等方式,集中连片规模发展现代生态农业,并顺势制定了把绥江县打造成向家坝、溪洛渡两座电站建设的蔬菜供应基地的规划。该镇南岸村15组,全组土地基本上实现土地流转后集中连片种植大棚蔬菜,平均每亩可获得经济收入4000元,年收入近30万元。而且黄瓜通过云南省无公害认证,反季节蔬菜销往四川宜宾、乐山等地,成了远近闻名的"大棚蔬菜示范基地"。
  二、基层政府对农户土地林地流转的服务仍然很"缺位"
  目前,由于我国法律体系还不健全完善,多数乡镇还没有建立土地流转服务中心和土地价值评估等中介机构,农村土地承包经营权流转合同的签订(续签、变更及鉴证)、土地权属认定、土地价值评估、土地流转信息的收集发布等没有全面展开,从而导致农村土地流转一定程度存在着"要转的转不出,要租的租不到"的现象,在很大程度上延缓了通过土地流转实现土地规模经营的进程。
  (一)宏观政策需细化
  虽然早在1986年中央文件《关于1986年农村工作的部署》中就指出:"随着农民向非农产业转移,鼓励耕地向种田能手集中,发展适度规模的种植专业户。" 这里讲的鼓励耕地向种田能手集中,就是流转。1988年《宪法》修正案规定"土地使用权可以依照法律规定转让"。同年修改的《土地管理法》第二条规定"国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法,由国务院另行规定"。 虽然1998年修订的《土地管理法》第二条仍有"土地使用权可以依法转让"的规定、第九条规定"农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用",但第六十三条规定"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设"。 2001年12月30日出台的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,
  全面阐述了党的农村土地流转政策,提出"农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行";"农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则"。"规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地";"加强对农户承包地使用权流转工作的领导"。2008年十七届三中全会的决定《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:"完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益"。
  近几年来,各地政府先后都出台了本地区的流转意见,但是纵观这些意见,仍然存在着政策与法规不尽完善;管理主体不甚明确,如现阶段管理土地问题的机构有土地管理局和农业委员会(农业局),前者主要负责土地非法买卖的查处,后者负责指导土地承包管理,而真正作为土地流转制度改革的管理机构却相对缺位;土地流转相应的程序法、管理法还没有出台,导致无章可循、无法可依;作为组织者、管理者、服务者的县乡政府尚对土地流转认知不全,使得土地流转在目前状态下以一种无序和混乱的状态存在。
  (二)认识不到位,宣传多走样
  部分县乡官员认识还不够到位。有的把流转当成自己的政绩,积极性很高;而另一些官员特别是村级干部对土地流转不够重视,有的村干部持"事不关己、高高挂起"的态度和看法,认为土地流转和规模经营是农户与种养大户或农业企业的事情,直接参与这项工作会自找麻烦、自找"苦吃",于是采取放任不管、听之任之的态度。
  (三)没有准确、及时、连续的信息服务
  一个健康的流转市场,需要有准确、及时、连续的信息收集、甄别、处理、发布等服务。而纵观我国农村土地林地流转的市场,由于基层流转服务机构匮乏,导致土地流出、流入信息不灵,往往出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方,而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户。在有的山区,相当一部分农户的青壮年劳动力外出打工后需要流转土地林地而找不到合适人,只好将土地撂荒或简单耕种,造成转入转出两头难,既浪费土地资源,又影响了土地资源的合理流动和优化配置。
  (四)没有提供规范的格式合同
  《中华人民共和国合同法》第2条规定:合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。《农村土地承包法》第37条第1款规定:土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。
  据调查,不少地方的基层政府在指导土地林地流转时,没有把签订合同作为重要标准广泛宣传,更没有帮助农户签订规范的合同,特别是没有向社会提供规范的合同文本。其结果,致使不少地方土地流转不规范,表现在口头协议多,"君子协议"为主,缺少书面材料,发生纠纷后没有处理依据。有书面流转合同的,有的则不同程度地存在着概念不清、条款过于简单,标的物不明确,权利、义务规定不细,违约责任不详;而另一些则过于繁琐、约定不明、双方权利和义务不具体、不对等、流转期满后处理办法不明确等问题。一些地方存在不经发包方同意,私自流转,致使流转行为不受法律保护;流转合同不统一,合同入档率低,操作性不强,遇到利益冲突时,解决难度大、工作量大。
  据《生活新报》2009年11月19日报道,云南省文山壮族自治州农户土地流转的现状,首先是口头协议多,比如文山州全州口头约定的占79.5%,签有书面合同的仅占18.2%,而签有书面合同并经过公证的流转土地仅占2.3%;其次是有书面流转合同不规范,不同程度地存在着概念不清、条款过于简单或过于繁琐、约定不明、双方权利和义务不具体、不对等、流转期满处理办法不明确等问题,而在一些地方甚至存在违法流转土地情况。
  订立合同是一种法律行为,只有在其符合《合同法》和有关国家法律、法规时,才能产生法律效力,当事人双方的经济目的才能实现。无效的土地林地流转合同由于其违反了国家法律的要求,法律不予承认和保护,从其订立时起,就不具有法律的约束力。
  据云南日报2010年9月27日发表记者杜方泉的报道,昆明市宜良县匡远镇曾使用3种不同版本的合同书,都在同时使用,特别是3种版本的合同书有的有条款文字遗漏。匡远镇林业站和宜良县林业局档案室的工作人员都表示不清楚3种版本的合同书是在什么背景之下,3种合同不仅没有统一格式,反而反复被发给承包户交错使用。谈到3种不同的版本可能带来的纠纷和麻烦时,工作人员也只好苦笑。记者在采访中发现,许多承包人并不知道宜良县出台的合同书会有3种不同的版本,而是他们领着哪种版本就用哪种版本。
  (五)监督受让方执行合同很不力
  地方政府的职责之一是监督受让方执行合同,以维护当地流转农户的利益。但是有的地方政府怕得罪了好不容易招商引进的老板,就没有尽到职责。有的对外来业主在遇到风险经营失利时,多数情况下采取逃之夭夭,不能履行合同义务,无法兑现应给农民的承包和补偿费用,束手无策。有的对业主成片租赁土地后,擅自在耕地上建造永久性建筑物,有的甚至干脆租用耕地办厂,从根本上改变了土地的农业用途,流转期满后,难以恢复用于农业生产,也是不管不问。出现这些情况,首先要追究的当然是违背合同规定的受让方,但是当地政府没有尽到监督职责,也应引起重视。
  (六)纠纷仲裁缺权威
  由于土地承包经营权流转不够规范等,由此引发的土地承包、土地流转纠纷日益增多,已成为近年来农民群众上访的一大热点,成为影响社会稳定的一大因素。当前,出现农地承包纠纷与流转纠纷时,各地一般采取四种化解方式,即:当事人协商、调解、仲裁和诉讼。但现实生活中却又普遍存在着村组织难以调解,基层政府相关单位不愿解决,仲裁机构无力裁决,法院诉讼成本很高农民难以承担等现象,农民的合法权益往往难以得到保护,有的导致矛盾的激化,影响了社会的和谐稳定。
  开展土地承包纠纷调解仲裁是《农村土地承包法》和《农村土地承包纠纷仲裁法》赋予政府部门的重要职责,通过组建调解委员会、仲裁委员会,利用调解仲裁这一手段,为政府搭建了依法行政的平台。有了纠纷,首选是基层调解,在基层调解不成的情况下,可以在事实调查清楚,有关法律法规和政策规定明确的前提下,由仲裁机构对纠纷当事人进行调解,调解不成的可以通过仲裁程序给予仲裁解决,这样就把原来的行政程序转变为法律程序,把原来的行政调解和行政裁决转变为法律裁定,有利于政府部门依法行政。但是,目前大多数县、乡均没有建立农村土地林地承包合同纠纷仲裁机构,发生流转纠纷时,没有权威的调解仲裁机构来及时处理,流转双方相互扯皮,影响正常生产生活和农村社会稳定。
  据遗憾的事,即使是那些已设有仲裁机构的地方,有的仲裁机构人员在仲裁时,没有坚持独立依法办案,没有做到"三个禁止",即禁止仲裁人员单独会见当事人和委托代理人;禁止为当事人打听案情或说情;禁止接受当事人请客送礼,杜绝人情世故,把每次仲裁都办成铁案。为数不少的仲裁都没有办成铁案,这也是多年来农民上访不减反增的重要原因之一。
  (七)农村社会保障机制不健全
  所谓社会保障,主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。其中,社会保险是社会保障的核心部分。党的十七大报告中要求:要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。但是,至今我国广大农村农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚未完善,无法保障农户将土地林地转让出去以后的生活水平。这是影响农民土地林地大规模流转的最重要原因之一。
  在云南省的绝大多数地方,特别是贫困山区,农户仍然以农业生产为主要经济来源,没有农业外的生活来源,也就只能靠种地养活全家,不能不担心流转土地后会失去生活依靠的问题。那种指责"土地是农民的命根子"的思想,指责农民的恋土情节,指责已经脱离农业或长期在外务工经商的农户把土地作为今后生活的"退路",指责农民满足于守土经营的现状,指责有的农户宁可抛荒或粗放经营也要把自己的土地保留下来,甚至嘲笑农民素质低下,都是不了解农户的生产生活状况的无知。
  三、基层政府直接介入农地林地流转而导致屡屡侵犯农民利益
  (一)"越位"代庖流转,侵犯农民自主决策权
  所谓强行流转,是指违背"依法、自愿、有偿"的原则,在所谓统一规划、规模化经营的幌子下,不征求农民同意,不顾农民意愿,利用行政权利和手段,流转自己辖区的农户土地。
  据国家农业部调查县统计,有20%的调查县曾发生强行流转问题和纠纷。这些强行流转的表现,一是县乡两级政府制定的流转计划,多数都没有征求村民的意见,而是由计划编制人员坐在办公室里,以片面强调和追求农业规模经营为借口,拍脑袋定下的;二是县乡干部在招商引资中,无原则地屈从外地资本和老板的意愿,随意答应要受转某某村土地林地的要求条件,根本就没有考虑与征求当地村民的意愿,就把农民土地林地流转出去了;三是有的地方一些基层干部凭借土地所有者代表的身份和行政权力,不顾条件盲目对流转下指标定任务,违背农民意愿强行流转的问题在少数地方仍时有发生;甚至于土地流转出去了,广大农民还不知情,最后到农民手里的,只是很少一点补偿;四是甚至动用警力逼迫农民,搞强制性的土地流转。把土地流转作为增加当地收入的手段,或者作为突出地方政绩的形象工程,损害农民利益。这也是导致普通农民阶层与政府管理阶层和受让方之间发生冲突的一个重要原因。
  (二) 操纵定价,人为扭曲土地流转价格。
  本来,农户土地林地流转是流出方和受让方双方协商、并通过协商确定流转价格。但是,有的地方政府却事先与城市里下来受让的老板谈好价格,再说服农民接受。由于农民处于信息不对称的劣势,对市场行情不能充分把握,不掌握土地流转的价格发言权。政府官员则以行政力量的不当干预来压低价格,造成土地流转市场价格的人为扭曲,土地流转价格远低于其应有价格。
  (三)"反租倒包",变相侵蚀农民土地利益。
  早在2001年12月30日,中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发[2001]18号)中旧明确指出,"土地流转的主体是农户,土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内,农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权,有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。…由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包’,不符合家庭承包经营制度,应予制止"。
  "反租倒包"指村委会将承包到户的农地通过租赁的形式集中到集体称为反租,进行统一规划和布局,然后将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营大户或者从事农业经营的公司称为倒包。当然具体的操作方式可能会存在细微的差别。比如,有的村庄会对"反租"的土地进行统一规划和布局,有的村庄会在"反租"的农地上进行一定的投资,比如修建大棚后再用于出租,而有一些村庄则没有。在此的问题是,有的地方的乡级政府和村委会联合起来,以"村集体"的名义,较大规模地进行"反租倒包"。 低价强行"租用"农民承包地。在操作中曲解甚至违背土地政策,例如有的强行反租,有的明着"反租",暗着"倒包",土地租金的收益分配缺乏透明度。特别是有的地方村民不愿意按照集体的要求将土地租出去,被称为所谓的"钉子户"。对待这样的农户,有的地方以集体利益为重强制性的进行土地集中。
  (四)截留农户土地林地流转费
  改革开放以来,虽然中央三令五申禁止向农民摊派,但是随着农村基础建设和社会建设的发展,让农户出钱的的地方政策还是屡禁不止,致使有的地方农民欠政府、欠集体的钱不少,有的长期还不上。于是,有的地方政府与集体组织发现农户土地林地流转费是一块肥肉,打起了截留的主意,从而就出现这样的情况:一是农户流出土地林地后拿不到实际的货币;二是借口农村基础设施建设、"一事一议"等,
  变相摊派占有土地承包经营权流转的直接收益;三是有的借与社会保障和医疗保险体系的年度缴费制度挂钩,把出让金划到了社会保障和医疗保险的账户上。有的甚至提出,鉴于目前相当部分的农户素质较低,农户一次性拿到长期租赁费之后急功近利,可能会导致今后的生活无着落,从而形成社会潜在的不稳定因素,从而主张公司应该将应付给农民的红利、租金等款项的一定比例,直接转入为其建立的社会保障与医疗保障账户,并将社会保障与医疗保障账户管理和户籍管理联系起来进行统筹,侵害了农户自主决定权。
  有的地方政府热衷于推行土地承包经营权的折价人股或长期租赁到公司,进行产业化运作,因为企业难免在经营中出现这样或那样的风险,这样,入股或长期租赁到公司这部分农地就有可能出现被处置的风险。
  (五)基层政府在农民土地流转后的就业方面无有效作为
  就现实看,农民土地林地流转后的就业大体上有这么几条:一是到受让老板的企业里打工,这正是几乎所有的基层政府和学者们所期望、所津津乐道的,问题是几乎所有的受让老板的企业,都无法全部容纳流出土地林地后失业的农民来打工;二是到城镇打工,这是改革开放以来地方政府所一直倡导,大力扶持,甚至亲自组织的重要工作。近几年媒体起劲炒作的"民工荒",给人的印象好像是城市里的工商企业用工是个"无底洞",农民工可以随时来"高就"。其实,我国农村劳动力整体素质不高,文化程度低,缺少技术,进城后大多是从事一些简单的体力劳动,无法从事技术要求高的方面工作。再说,农民非农就业主要是在民营企业,由于民营企业大多数实力不强,受宏观经济波动影响较大,稳定性相对较小,对农民工的裁员也具有随意性,而且一半以上都是亲自外出或亲友介绍,很少是由政府组织外出,就业有很大的盲目性。外出打工一旦出现民工潮,流出的农村劳动力就会重新回来,土地流转之后,这种人地之间的矛盾就会突显出来,所以农村土地流转后,农民就业问题是一个不得不慎重考虑的问题。
  在土地林地承包经营权的流转过程中,如果基层政府失职,政策失当,防范措施与相关配套举措不到位,类似国家征地过程中农民失利、失地、失业与失所问题照样也会发生,而且由于土地承包经营权流转主体经济实力的不确定性,其后果可能更严重、风险更大。在土地承包经营权的市场化流转中,如果农民的土地承包经营权由于各种原因而丢失,自身既没有新的就业渠道和其他生活资料来源,社会又没有相应的保障制度给予援助的话,就会导致在土地承包经营权流转中造成农民失地、失利、失业与失所,从而势必导致出现农民的绝对贫困、相对贫困现象,有可能酿成大的社会动荡。
  四、基层政府在农地林地流转中侵犯农民利益得深层次原因
  基层政府之所以在农地林地流转中职责"缺位"、"错位"、"越位",特别是屡屡侵犯农民利益,其根本原因就在于两大方面:一是就自身方面看,他们也是自利的经济人,有自身的利益追求;二是从对地方政府的管理来看,地方政府的公共服务职能范围没有很好地界定和理清,没有很好地定位其角色,没有明晰其作为组织者、管理者、服务者的职能,更没有有效的监督。
  (一)沉溺于无授权的农户代表
  有的基层政府之所以敢代庖"越位"流转,究其原因,主要的是自认为自己的行动代表了农民利益,是想农民着想,是在为农民谋利益,但他们忘记了农民并没有向他们授权。如果我们继续分析他们在农民没有授权的情况下,怎么就能代表农民的原因,在于他们自认为农民素质低,农民们不能自己代表自己,必须由他们来代表。此外,也于与他们长期行政命令方式的工作方式的习惯有关。代庖农民进行土地流转,而完全不顾及农户的意愿和话语权,其结果必然使政策贯彻不力以及效果不佳,不但不能通过土地流转给农民和当地经济发展带来效益,反而造成群众不满和区域社会的不稳定。
  (二)政府作为公共权力代理人具有天然的自利性趋向
  现代经济学认为,政府在很大程度上也是一个经济人,也会追逐自身利益的最大化,也就是说,政府本身也存在自利性。所谓政府自利性,是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性。政府的自利性属性包括:官员的利益、政府部门的利益、政府组织整体的利益。社会实践一而再、再而三地证明:在缺乏有效的社会监督的情况下,政府自利性将产生严重后果:一是导致公共政策的制定丧失公正性,当自利性发生恶性膨胀之后,政府可能会从自身利益出发而不是从方便群众的角度出发来考虑问题,进而制定有利于自身的公共政策,并使这种为自身利益从社会中攫取财富的手段"合法化";二是增加了公共政策执行的随意性,即对其本身有利的政策就尽力执行.对自身不利的政策则相互拖延推诿,使公共政策不能真正体现广大人民群众的利益;三是在自利动机的引导下,政府很容易把行政权力当作获取利益的工具,忽视其义务和责任,出现一系列设租、寻租现象。
  在农村土地林地流转中,有的基层政府及其官员表现出很高的积极性,除了前面谈到的可以增加GDP、增加财政收入、显示政绩外,还在于可以从中捞去设租、寻租的好处。在有的地方,官员们的家庭都在当地,他们的家族意识很强,在有利可图的时候,亲戚之间就会形成一个利益团体,而丈夫官员作为利益团体中的代表,大都会先把好的事情留给亲戚,在让亲戚捞取好处的同时,自己也会分得利益,从而损害农民利益。
  (三)农民的弱势性是造成自身利益受损的深层原因
  在农村土地流转的过程中,农民自身的才能与资质、获得信息的渠道与数量、谈判的能力,都显然弱于拥有行政职权的政府机关,以及拥有严密组织机构的农业企业和集体经济组织。虽然流转都是在农户"自愿"的情况下,并经过了谈判,但是这种谈判是在形式平等之下掩盖着实质上的不平等。农民缺乏必要的合同法知识,缺少对土地升值的预见性,信息来源不畅,权利意识不强,力量分散,话语权薄弱。这些都直接导致分散的农民个体无力去争取并维持自己的合法利益,更别说平等谈判。农民自身的分散性及权利意识的淡薄,使得他们在政府机构制定的规划、制度设计、利益分配等决策中无法发出自身的有力声音,在与受让方协商价格时,缺乏平等谈判的能力和筹码。在我国当前特定历史条件下,农民的政治参与意识、法制意识和自我保护意识相对都比较淡薄,严重阻碍了农民在土地流转中应有的政治权利和合法的经济利益的有效实现。这些是造成农民利益受损的深层原因。
  (四)农村土地林地制度上的缺陷导致农民权益受损失
  改革开放以来,我国土地林地制度虽然经过多次政策与法律程序的修订,但是由于人们对土地制度改革的分歧太大,意见很难统一,以至于在城市里几乎所有领域都进行了拨乱反正、都摒弃了实践证明是错误的斯大林模式,而在农村土地林地制度上却始终坚持斯大林模式而不愿深入改革。
  欣喜的是,人们对于农村土地林地制度上的缺陷,已经达到了的共识;一是集体所有权已经被虚拟化、淡化,绝大多数集体组织对于农户土地林地流转已经没有了发言权;二是农户土地林地使用权并不完整,导致农民权益受损失。由于农民缺乏对土地的完全控制权,很大程度上农民在土地的使用上并不是自己说了算,有时候还要到政府的相关部门去审核。经过几次的审核下来,农民在这一审核过程中无形的人力、物力等发面的投资就加大了,这很可能就迫使农民放弃原来流转、整合土地的打算,农民也就无从通过土地流转获得更大收益,在土地流转中的权益就很容易受到侵害。
  (五)缺乏独立的流转中介组织
  所谓中介组织,是指那些介于政府与企业之间、商品生产与经营之间、个人与单位之间,为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务,并且为各类市场主体从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。我国农村土地流转中介组织尚处于起步阶段,数量较少,远不足于适应现阶段农村土地流转的客观需要。现有农村土地流转中介组织主要是依托基层政府部门而建立起来的,属于外生型中介组织,有的则直接成为政府机关的附属机构,一举一动都听命于政府机构,屈从于政府官员的意愿,从而丧失了相对的独立性。且现有中介组织仅仅发挥着收集发布土地流转信息、调解土地流转纠纷的作用,极少涉及土地测量评估、估价等方面的业务,远远不能承担农村土地流转本身对它的要求,功能缺失比较严重。特别是由于体制等方面原因,我国交易环境尚不成熟,交易场合、交易条件、交易规则不够完善,使得交易呈现不成熟性,这也带来中介组织的不成熟。有些中介组织还存在着以权力代替服务、弄虚作假、出具伪证、执业不公、违规经营以及不当同业竞争等问题,严重地制约着中介组织的发展。
  (六)社会监督机制不健全
  当前,我国的社会监督机制尚不健全,基层政府的行为仅靠自律是无法保持廉洁和奉公的。至于下级政府被上级政府监督确有一定的作用,但是这种作用往往被打折扣。在缺少有效的社会监督下,基层政府的某些官员也就无所顾及地利用手中的权力寻租谋私,损害广大农民群众的合法利益。农民在自己的权益得不到保障的情况下,就只能任由势力强大的一方说了算,没有话语商量的余地,只能是被动的接受。尤其当政府参与农民进行土地流转的时候,这个现象就更为明显。
  四、怎样解决基层政府在农地林地流转中侵犯农民利益
  (一)用中央政策与法律界定基层政府在农地林地流转中的地位与作用
  据《财经》杂志2011年第1期刊文披露,不久前闭幕的中央农村工作会议明确,2011年国家将研究出台一份专门针对农村土地承包经营权流转的指导意见(下称指导意见)。业内人士估计,指导意见将在2011年上半年,以多部委联合下发的形式出台,以规范目前流转形式五花八门、基层政府过度参与,以及流转土地"非农化"、"非粮化"等现象。另据报道,中央正责成国家农业部农村经济体制与经营管理司具体负责起草专门针对农村土地承包经营权流转的指导意见,以规范流转。
  我们建议,中央政策与立法机关的法律中应明确界定县乡两级政府在农地林地流转中地位与作用,主要是承担流转的指导、管理、服务和调处等职责。所谓指导职责,即指导农村土地承包使用权流转地全过程;所谓服务职责,即主要是把土地、林地、农村房屋的产权在实际测量和村庄确认的基础之上,给予权威的登记、颁证,让农民拥有的土地权利有一个权威的、合法的表达,并将省一级政府设计、印制的规范的农村土地承包权流转合同证书,及时进行核发、变更、补发、收回;所谓监督职责,即监督流转双方切实履行合同规定的条款;所谓调处职责,即调处和仲裁农村土地林地流转的纠纷。
  在《农村土地承包法》里,还分别赋予县级以上农业行政主管部门和乡(镇)人民政府管理土地承包费的职责,这在理论与实践上都是不对的。就理论上看,农村土地的所有权属于集体,并不属于县乡两级政府;就实践上看,县乡两级政府机关管理属于集体的经费,往往与挪用、侵占、贪污相联系。因此,农民土地林第流转的费用,决不能再让县乡两级政府染指。
  (二)建立健全县乡村三级土地流转服务组织
  为有序推进农村土地林地流转,有效预防基层政府侵害农户流出土地林地利益的问题发生,建立健全县、乡(镇)、村(委会)的三级土地流转管理服务体系,很有必要。
  县一级政府可依托县农业局、林业局,成立县农村土地流转和规模经营工作领导小组办公室,建立和完善县"农村土地流转服务中心",主要工作职能:编制流转规划,指导制定流转基价;收集、汇总、储存、上报和发布土地流转信息;指导乡(镇)土地流转服务中心和信息网的设立;复审500亩(含)以上流转规模的受让方准入的资质条件;培育引导组建乡、村土地流转专业合作社,规范竞拍流转行为,调解矛盾和纠纷。
  乡一级政府可以农经站、林业站为依托,建立乡(镇)农村土地林地流转服务中心,内设土地林地流转信息联络、项目资质审查、收益评估、合同签订和鉴证等功能窗口。主要工作职能:编制土地流转规划;辖区内信息的搜集、登记、核实、发布、储存、上报;受理土地流转事宜;初审或审定受让方准入资质的条件;挂牌流转、及时进行收益评估和基价指导;规范流转合同的签订和鉴证;负责或协助调解承包合同纠纷,化解矛盾。
  在行政村一级,依托村两委组建立村级土地流转服务点。村级土地流转服务点组建后,可着手建立农村土地林地流转信息库,通过新闻媒体、乡镇和县网站、公开牌、村务公开栏等多种形式,定期向社会公开农村土地林地供求信息,
  向村民宣传土地流转的政策和法规、协调土地流转中出现的矛盾和纠纷等。
  积极探索建立土地存贷合作社或"土地银行"等形式的流转中介,为供需双方提供流转平台。集体经济有一定实力的村,以村集体经济组织为依托,建立土地存贷合作社,引导长期在外务工的农户"存"入土地;根据流转期限先支付流转费用,将"存"入土地连片进行整理,向种养能手、专业合作组织、龙头企业"贷"出土地,经营业主支付土地存贷合作社整体流转费用,两次流转费用允许存在一定的差价,作为村集体资产。
  充分利用农业信息网、农村党员远程教育网等,建立农村流转信息网络。以乡、村、组为单位,全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地林地流转供需情况等信息,打造功能完善的交易平台,逐步实现土地林地流转信息的网络化管理。
  (三)加快建立和完善农村社会保障体系
  农民在流转土地林地时的优先考虑,第一位的当是经济利益,第二位的则是流出土地林地后的生活保障,即土地的保障功能。所以,只有建立和完善农村社会保障体系,弱化农村土地的保障功能,使农民老有所养、病有所医,让土地不再承担全部社会保障功能,农民们才会自愿地流转土地林地。
  各地应将农村医疗保险、养老保险、失业保险统一纳入社保,建立适合农村经济发展水平的社会保障制度,并逐步与城市社会保障体系接轨、并轨;坚持低水平,广覆盖为前提,采取"因地制宜,量力而行,形式多样,农民自愿"原则,建立完善城乡居民医疗体系,扩大农村参保范围,逐步推进农村养老保险覆盖面,完善农村居民保障制度,解决农民的后顾之忧;各级财政要加大农民生产生活及农村基础设施建设的投入,进一步减轻农民负担,使农民真正做到老有所养、病有所医。通过完善农村社会保障,逐步解除土地对农民的基本保障功能,让农民放心、安心地将土地流转出来。
  (四)加快推进农村土地林地流转的金融服务体系建设
  农村土地林地流转后普遍要开发优势农产品,要规模经营,要采用新的技术,这就要扩大投资,而扩大投资就需要金融机构提供必要的融资服务。
  目前,我国的农地还不能抵押,在少有的几个土地承包经营权抵押试点中,当数成都市土地抵押贷款试点最有特色,但是却是以的政府"兜底"作保证的,而政府"兜底"超出了政府职能,又是不可持续的。至于全国的林地抵押则少有阻碍,已经在各地开始推广。云南省于2008年开始推进林权抵押贷款工作,当年省农村信用社积极与省林业厅联合下发了《关于农户林权抵押小额贷款业务的指导意见》和《云南省农村信用社农户林权抵押小额贷款管理办法》,明确了推广林权抵押贷款的意义、管理办法、操作流程等内容,指导全省农村信用社积极推广林权抵押贷款,加大对林产业及"三农"的信贷投入,努力为林权改革做好配套金融服务;2010年3月云南省银监局联合省林业厅制定下发了《云南银行业林权抵押贷款管理暂行办法》,规定以林地使用权和林木所有权作为抵押物的贷款新品种,打破了长期以来银行贷款抵押物多以房地产为主的格局,同时也系统地规范了各银行林权抵押贷款的发放和管理,确保在市场化运作和商业可持续原则下,维护借贷双方的合法权益,有效防范信贷风险。实践证明,开办林权抵押贷款,一方面可以有效地解决林农和林业企业的融资难问题,推动林业经济的快速发展;另一方面也为金融机构开辟了新的业务领域。据统计,全省2010年实现林权抵押贷款新增28亿元,余额突破50亿元。
  但是,农地使用权抵押贷款与林权抵押贷款毕竟是一项需要金融配套服务的模式,现在正处于起步阶段,还存在不少困难:一是法律障碍。《物权法》规定土地所有权和耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权作为财产不得抵押,从而堵住了农户以耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押而获得金融机构贷款的渠道和机会。当然,物权法也没有把话说死,而是留了一个尾巴,规定"法律有规定的例外",这就要求立法机关尽快修改法律条款。二是林业资源变现困难。由于林业采伐指标控制严格,申请手续繁琐,审批时间较长,林木资源不能及时采伐出售,压制了林农的贷款积极性,不利于林农如期偿还贷款,也不利于银行在出现信贷风险后及时处置抵押林木。三是缺乏贷款的风险保证和补偿机制。林权抵押贷款发放后,一旦林业生产遇到自然灾害,不仅林农要遭受经济损失,而且也会影响银行贷款的偿还,从而在一定程度上影响了林权抵押贷款的扩大。
  上述问题需要在实践中不断完善:首先,要加快立法修改进度;二是政府要给予政策引导、支持与扶持;三是政府要主导建立风险保障机制,在农业发展基金中,列出一定比例的专项基金,设立农业风险基金或建立农村流转保证金及土地复垦保证金,并完善农产品预警系统,改革农产品购销体制;四是扩大融资渠道,除了政府给予投入与支持外,应充分吸收社会资本参与作为筹资的重点,出台吸引各种资本投入得政策,建立以"财政投入为引导,信贷投入为主体,社会广泛参与"的多元化投入格局;五是在昆明建一个全省的林权流转交易平台,真正变自然资源为资本资源,以减轻银行的放贷压力,让银行资金"进得去,出得来"。
  参考文献:
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  3. 储皖中、施怀基:云南农村土地流转缺乏规范引导,专家建议尽快制定管理办法,法制日报 2011-02-24。
  4.云南后谷咖啡公司熊相入:中国咖啡种植之王,创业第一步2010-3-15.
  5.陈寒星 赵庆博:重庆2800家企业下乡种菜 房产商称卖房不如下田,重庆晚报 2010年09月10日。
  6.汪孝宗 陈佩忠;河南信阳土地流转调查 资本下乡初现双赢格局,中国经济周刊2009年04月27日。
  7.李 莎:金融创新唤醒"沉睡"山林——访云南银监局党委副书记、副局长李超,云南日报2010年7月23日。
  8.赵俊臣:土地流转:工商资本下乡需规范,红旗文稿2011年第4期。
 
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